Paolo Ceccarelli

Da produttore mondiale di caffè negli anni ’40 a polo multinazionale dell’automobile nei ’90, il Paranà è da sempre uno dei territori economicamente più dinamici dell’america latina. Oggi si candida a modello di  riorganizzazione territoriale basata su decentramento e riqualificazione urbana. Paolo Ceccarelli che ha lavorato a lungo al progetto Paranà urbano ed alla costruzione di Paranàcidade, agenzia di promozione dello sviluppo locale, ripercorre le tappe principali di quella esperienza e ne preannuncia gli sviluppi 

Il 22 giugno di quest’anno, il potentissimo dott. Enrique Iglesias, presidente del Banco Interamericano di Sviluppo, che nel 1996 aveva fatto al Paranà un prestito di quasi 500 miliardi – la metà delle risorse finanziarie mobilitate per attuare il programma di sviluppo decentrato Paranà Urbano 1996-2001 – dichiara, nella cerimonia conclusiva del programma, guardando sornione qualche centinaio di sindaci: “Di solito evito accuratamente d’essere presente alla chiusura di un programma che abbiamo finanziato; è sempre un momento imbarazzante, perché i risultati raggiunti non corrispondono mai agli obiettivi che ci si era dati, alle attese che si erano create: è un grosso problema per una banca come la nostra. Questa volta è diverso: Paranà Urbano si è concluso dopo cinque anni con un successo pieno. Gli obiettivi sono stati raggiunti e in alcuni casi anche superati; i tempi sono stati rispettati; la qualità dei risultati ottenuti è molto alta. Sono quindi felicissimo di essere qui”.

La vicenda, indubbiamente inconsueta, del programma Paranà Urbano e di Paranàcidade, l’agenzia per lo sviluppo urbano dello Stato brasiliano del Paranà che lo gestisce, si riassume in questo caloroso incipit di un banchiere internazionale, esposto per alcuni anni (con preoccupazione) con una somma molto rilevante, che alla fine vede, con soddisfazione e sorpresa, messi a buon frutto e restituiti in tempo i soldi prestati.

L’esperienza di Paranàcidade non è comunque esemplare solo da questo punto di vista (che di certo non è poco, visto che la piena accountability di un organismo pubblico per lo sviluppo urbano è rara), ma anche perché l’agenzia pratica un modo moderno di pianificare il territorio e un modo altrettanto innovatore di governarlo. Può sembrare strano che un’esperienza tanto esemplare abbia avuto luogo in Brasile; ma non lo è. Vediamo perché.

Paranàcidade, Paranà Urbano e l’esperienza di Curitiba 

Il Paranà (9,5 milioni di abitanti) è uno Stato pieno di contraddizioni, ma con notevoli livelli di efficienza e la sua capitale Curitiba è da un quarto di secolo un modello di riferimento mondiale per la sua pianificazione e gestione urbanistica.

Curitiba, che oggi ha 1,5 milioni di abitanti, negli anni ’30 ne aveva poco più di 100.000. Era una delle tante piccole città di provincia di cui è piena l’America Latina. Al centro di un vastissimo altopiano poco abitato, ricco di praterie, boschi e campi coltivati, era legata alle fortune di prodotti come il maté e poi il caffè. Il clima e la vegetazione ricordano quelli europei e il Paranà, come gli altri stati del Brasile meridionale, è stato colonizzato da polacchi, ucraini, italiani, tedeschi e giapponesi. Insomma non ha quasi nulla dell’immagine stereotipa che si ha del Brasile.

In questo angolo marginale del pianeta le cose cominciano a cambiare negli anni ’40, con il boom del caffè. Nel giro di poco tempo il Paranà diventa uno dei più forti produttori del mondo (conta per il 50% della produzione del Brasile e il 30% della produzione mondiale); nel nord dello stato nascono moltissime piccole aziende agricole (negli anni ’60 erano quasi 500.000); si sviluppano nuove città del caffè (come Londrina, che oggi ha quasi un milione di abitanti). Curitiba inevitabilmente attrae a sua volta popolazione e comincia ad espandersi.

Alla fine degli anni ’60 crolla il mercato del caffè, sostituito da produzioni agricole molto più meccanizzate, come la soia e il mais; questo determina negli anni ’70 e ‘80 una profonda trasformazione della distribuzione della popolazione. Tra il 1970 e il 1985 quasi 2.000.000 di persone lasciano lo Stato e altre centinaia di migliaia si spostano in città. Mentre nel 1960 quasi il 70% della popolazione viveva nelle campagne, nel 1991 la situazione si presenta rovesciata: il 75% della popolazione abita in insediamenti urbani e il 25% sparso nel territorio rurale. Le città in sviluppo attraggono anche popolazione da fuori. In 15 anni la popolazione delle 13 principali città del Paranà raddoppia e questo pone serissimi problemi in termini di infrastrutture e servizi, abitazioni, trasporti, oltre al fatto che gli immigrati sono analfabeti, privi di qualifiche, ecc. e non trovano lavoro: bisogna creare nuove occasioni d’impiego. Negli anni ‘80 comincia l’industrializzazione della città, promossa dalle amministrazioni locali. Curitiba, con le fabbriche (ben localizzate e adeguatamente protette ambientalmente) della Volkswagen, Audi, Chrysler, Renault, Volvo diventa in poco tempo il secondo polo automobilistico brasiliano; l’industria automobilistica a sua volta trascina con sé quella elettronica – la Siemens, ad esempio – ed altri settori della componentistica, servizi alle imprese, ricerca.

È in questo periodo di profonda trasformazione sociale ed economica che comincia a delinearsi da un lato la strategia urbanistica che farà di Curitiba un caso da manuale e dall’altro una politica di rafforzamento del sistema urbano decentrato che nel corso del tempo si perfezionerà fino a divenire a sua volta esemplare. La vicenda è legata a due forti personalità, entrambi architetti. Jaime Lerner, sindaco di Curitiba per tre legislature e uno degli urbanisti più innovatori di questi decenni a livello internazionale; dall’altro Lubomir Ficinski che, nella sua posizione di segretario di stato in alcuni governi riformisti, introduce politiche innovative a favore del decentramento urbano e della creazione di un nuovo sistema urbano, acquistando a sua volta grande reputazione internazionale. Esaminiamo distintamente queste due componenti della politica territoriale del Paranà.

Gli assunti di fondo della politica urbanistica di Lerner per Curitiba sono abbastanza semplici:

1. assumendo che la capitale continuerà a crescere, è necessario porre le basi per lo sviluppo di una grande città in cui sistema dei trasporti collettivi, distribuzione delle funzioni e densità edificabile siano variabili strettamente legate, interagenti tra loro;

2. il trasporto pubblico deve essere privilegiato e costituire l’elemento portante dello sviluppo. Esso si svilupperà di conseguenza lungo alcuni assi fondamentali che, formando una specie di x sul territorio, si incrociano nel centro della città;

3. il sistema di trasporto pubblico va realizzato in superficie, su corsie preferenziali, in modo da garantire grande capacità ed elevata velocità commerciale, con tempi di realizzazione del programma brevi e con costi limitati; un sistema del genere regge anche con l’aumento della motorizzazione privata;

4. la localizzazione delle varie funzioni e l’ubicazione dei servizi principali si appoggia all’impalcatura del trasporto pubblico e così l’edilizia residenziale si addensa lungo le stesse direttrici;

5. in corrispondenza a questa struttura di trasporto e lungo i numerosi corsi d’acqua esistenti si prevede di realizzare grandi sistemi lineari di parchi pubblici, in modo da abbinare l’accessibilità al verde con l’opportunità di ottenere al tempo stesso un’attenta difesa idrogeologica e la conservazione di ambienti naturali di valore. Curitiba diventa così, un poco alla volta, una città piena di torri e grattacieli lungo alcune direttici e nel centro, piena di verde e case basse nel resto del suo territorio: una città dove vengono localizzati gangli di servizi pubblici in corrispondenza dei nodi di interscambio della rete del trasporto pubblico; sono istituite strade pedonali lunghe qualche chilometro, grazie alla possibilità di servirle adeguatamente con i sistemi di trasporto di massa; il verde pubblico assume un ruolo determinante.

 Contemporaneamente a queste azioni di natura urbanistica partono altre iniziative nel campo dei servizi urbani (Curitiba è ad esempio una città molto pulita, grazie a un’impostazione ingegnosa ed innovativa della raccolta dei rifiuti), della cultura (è famosa la sua rete di biblioteche decentrate, che fungono anche da centri di riferimento nei quartieri e sono noti i suoi teatri, il grande orto botanico, l’Università dell’ambiente tutti realizzati con mezzi molto limitati e una grande originalità progettuale), dei servizi ricreativi. Inoltre è molto intensa la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali ed anche all’attuazione di molti progetti.

Il gruppo di tecnici guidato da Lerner introduce un’altra soluzione di grande interesse. La pianificazione urbanistica non è elaborata e gestita da un ufficio dell’amministrazione comunale; viene creata un’istituzione a sé, con notevoli margini di autonomia: l’Instituto de Pesquisa e Planeamento Urbano de Curitiba (Ippuc), che fa allo stesso tempo ricerca, pianificazione urbanistica, progettazione dei trasporti e delle infrastrutture tecniche, progettazione architettonica degli edifici pubblici (introducendo un proprio linguaggio distinto e attraente, che è divenuto un logo di Curitiba e fa cogliere subito la funzione pubblica di un edificio) secondo le linee fissate dall’amministrazione, ma con apporti originali e anche posizioni critiche. È una soluzione inconsueta nel mondo latino, ma diventa in breve una grossa risorsa intellettuale e tecnica.

In sostanza in quegli anni a Curitiba si sperimenta in concreto non solo una pianificazione innovativa sul piano delle scelte e della partecipazione, ma anche una pianificazione fortemente integrata nei suoi vari aspetti fisici, economici, sociali, finanziari e gestionali. Non è infatti per caso che alla città vengono attribuiti tutti i possibili premi internazionali di pianificazione urbanistica esistenti.

Questa premessa su Curitiba è necessaria per capire il significato di Paranà Urbano e l’organizzazione che l’ha portato al successo. Il gruppo che aveva lavorato con Lerner per vari anni sui problemi di Curitiba lo segue nelle strutture di governo dello Stato quando viene eletto governatore. Lubomir Ficinski, che aveva una propria vasta esperienza di pianificatore e gestore, sia a livello di Stato che urbano, diventa segretario di stato allo sviluppo urbano e si assume la responsabilità di avviare un nuovo processo di sviluppo, razionale e pianificato, per l’intero Paranà. Per raggiungere gli obiettivi che si prefigge, parte dall’esperienza della politica di appoggio dei comuni da lui stesso avviata nel 1981, come segretario di stato allo sviluppo municipale.

La risposta alla crisi degli anni ’70 si era messa in moto lentamente e di fatto solo agli inizi degli anni ’80 erano state avviate politiche per fronteggiare i processi di rapida urbanizzazione in atto. La linea tracciata allora da Ficinski era stata di concentrare gli sforzi sui quasi trecento municipi del Paranà piuttosto che sulle città maggiori, selezionando tra questi una serie di poli urbani in grado di formare una rete urbana capace di trattenere e attrarre la popolazione in più luoghi. I contributi ai vari comuni sono dati a fondo perduto dallo Stato del Paranà in base alle loro richieste e a criteri di priorità; vengono soprattutto utilizzati per fare reti fognarie e altre opere di urbanizzazione primaria, asfaltare strade e costruire marciapiedi, ma anche per fare scuole, piazze, luoghi di incontro, giardini pubblici, ecc. Nonostante i cambiamenti politici nel governo dello Stato, questi programmi vengono replicati negli anni anche grazie ai finanziamenti della Banca Mondiale. Nel 1990 c’è un cambiamento decisivo; viene lanciato un programma quinquennale di sviluppo urbano (Pedu) con due elementi innovativi: non si danno più finanziamenti a fondo perduto, ma si costruisce un fondo di rotazione statale (sempre con l’appoggio della World Bank) per lo sviluppo urbano, il Fondo de Desenvolvimento Urbano (Fdu), che fa prestiti alle municipalità sulla base di progetti e di impegni finanziari precisi, ecc. Nel 1995 Lerner diventa governatore del Paranà capitalizzando su quanto aveva fatto a Curitiba e Ficinski torna ad occuparsi di pianificazione dello sviluppo urbano decentrato e di strumenti tecnici e finanziari per attuarla. Per prima cosa viene negoziato l’intervento della Bid, che porta a oltre 1000 miliardi le disponibilità del fondo di rotazione del Fdu e permette di raddoppiare il budget del nuovo programma Paranà Urbano rispetto al precedente quinquennio; poi vengono prese due altre decisioni importanti: lo Stato dà alle associazioni dei comuni responsabilità tecnico-amministrative e le co-responsabilizza nella gestione del programma; per l’attuazione del programma, viene istituito un organismo ad hoc: il Serviço Social Autónomo Paranàcidade.

La politica di sviluppo urbano si appoggia su un programma di interventi molto precisi nel campo delle infrastrutture di trasporto, dei servizi sociali, delle infrastrutture tecniche, dell’alloggio a basso costo, delle localizzazioni produttive e terziarie. La strategia di fondo è quella di modernizzare l’assetto territoriale del Paranà, collegando meglio tra loro e con il resto del mondo le sue varie parti e creando una struttura urbana più solida su una rete infrastrutturale razionale. In qualche modo si ripresenta il modello concettuale che aveva guidato la costruzione di Curitiba. 

Il Paranà ha molte carte da giocare sulla scena brasiliana, del Merco Sur e mondiale. Il suo porto – Paranaguà – è il terzo del Brasile per volume di merci ed è il porto per eccellenza della soia (di cui il Brasile è il secondo produttore mondiale, dopo gli Usa) e di altri importanti prodotti agricoli (mais, grano, ecc.) che vengono dal Paranà, dal Mato Grosso, dal Paraguay. Confina con lo Stato di San Paolo, il più popoloso e ricco del Brasile e ne risente in termini di spillover (tanto positivi che negativi). Foz di Iguaçù, al confine nord-ovest con il Paraguay, con le sue bellissime cascate è divenuta una delle maggiori attrazioni turistiche del paese e l’enorme lago formato dalle centrali idroelettriche sul fiume Paranà costituisce una risorsa turistica di grandissime dimensioni che comincia a essere valorizzata solo adesso. Il Paranà, che confina con Paraguay e Argentina è la porta di accesso al Brasile dei paesi del Mercosur: con problemi e possibilità nuove finora inesplorate, come anticipa Ciudad de l’Este, la grande città del contrabbando (di qualsiasi genere di prodotti, inclusi i missili) nata in Paraguay sulla frontiera con il Paranà. I suoi tre nuovi aeroporti internazionali hanno voli diretti per varie destinazioni europee e Usa.

In queste condizioni appare evidente la necessità di una politica che favorisca la multipolarità del sistema urbano, che rafforzi il sistema delle comunicazioni viarie interne, che potenzi i capisaldi delle aree in cui nuove forme di sviluppo si verificheranno in un prossimo futuro. La scelta, compiuta alla fine degli anni ’70 di contrastare da un lato il tradizionale modello macrocefalo delle regioni in sviluppo e dall’altro di strutturare in modo profondamente diverso le città in forte crescita, avendo in mente un modello di sviluppo sostenibile, ha pagato. Oggi il Paranà ha tre città oltre 500.000 abitanti, in tre aree distinte del paese e numerose città medie ben attrezzate in sviluppo; Curitiba è una delle 5 città del mondo con il più alto livello di qualità della vita. Il reddito procapite è come quello dell’Ungheria. 

Paranà Urbano e Paranàcidade 

Come si è detto, l’obiettivo di fondo di Paranà Urbano è continuare, accelerando e rafforzando, decisamente, la politica di miglioramento delle infrastrutture e degli insediamenti urbani dello Stato. Basta un rapido elenco delle operazioni finanziate e realizzate in 55 mesi per avere il senso dell’impatto che ha avuto. Hanno partecipato al programma 390 dei 399 comuni del Paranà; gli interventi realizzati sono stati 3799. Tra di essi ci sono 1610 chilometri di strade asfaltate, un aeroporto regionale, 36 terminal per autobus regionali, l’acquisto di oltre 1000 macchine per opere infrastrutturali, per il trattamento dei rifiuti, ambulanze, scuolabus, ecc.; 40 centri sportivi con palestre, 16 centri culturali, 97 asili, 22 ambulatori, 4 ospedali, 28 case protette, 31 cimiteri, 195 progetti di urbanizzazione primaria, 94 edifici industriali per piccole aziende e 12 padiglioni per l’esposizione di prodotti locali. In collaborazione con la Companhia de Saneamento do Paranà sono stati ampliati i sistemi di distribuzione dell’acqua potabile in 72 comuni, costruendo 328 chilometri di rete e 45 sistemi di trattamento delle acque luride che interessano 650.000 persone. Con la Companhia Paranaense de Energia sono stati realizzati 97.000 allacciamenti elettrici ad edifici autocostruiti.

Come si è visto, questi interventi non sono stati eseguiti a pioggia, ma in base a un preciso piano territoriale e ad un programma prestabilito di priorità a loro volta non costruiti a tavolino ma attraverso una partecipazione diretta delle comunità coinvolte. 

In Paranà c’era una certa tradizione di associazionismo comunale: il governo ne fa un elemento di forza per la definizione e l’attuazione delle politiche territoriali. Le 18 associazioni che aggregano i comuni delle diverse parti dello Stato divengono partner del governo nell’attuazione di Paranà Urbano: hanno compiti decisionali, tecnici ed attuativi. Per adeguare i tecnici locali a questi nuovi compiti vengono organizzati programmi di aggiornamento sulla gestione municipale con 3000 partecipanti. È Paranàcidade a farlo.

Paranàcidade è un’agenzia autonoma che canalizza i finanziamenti ottenuti dal Banco Interamericano di Sviluppo e da altre istituzioni finanziarie internazionali, mobilita le risorse di cui dispongono le città (attraverso i trasferimenti dallo Stato, il gettito fiscale locale, risorse finanziarie provenienti da altre fonti) e controlla molto attentamente l’attuazione dei vari programmi e i risultati via via ottenuti. Paranàcidade ha anche compiti di assistenza tecnica, che svolge con particolare impegno, proprio perché dalle soluzioni tecniche adottate dipende spesso il successo di un investimento. Il nuovo organismo ha notevoli poteri di indirizzo, gestione e controllo (è presieduta dallo stesso segretario di stato allo sviluppo urbano) ma ha anche una struttura istituzionale estremamente flessibile: è un istituto di diritto privato, senza fini di lucro e di interesse sociale. La filosofia che era dietro all’istituzione dell’Ippuc si ritrova, con ovvie modifiche e adeguamenti, anche qui.

L’esistenza del fondo di rotazione per gli investimenti urbani, il coinvolgimento diretto delle associazioni di comuni, il ruolo di indirizzo e controllo di Paranàcidade combinati insieme producono non solo i risultati positivi in termini di realizzazione dei programmi che si sono visti, ma anche le premesse per un modo profondamente diverso di gestire lo sviluppo a livello locale. I comuni vengono assistiti on line da Paranàcidade nell’esecuzione dei progetti (a tal fine sono state realizzate cartografie digitalizzate, integrate dalle relative informazioni catastali, per 109 insediamenti urbani, pari al 75% del territorio urbanizzato e ben 26 Gis per le aree urbane in più rapido sviluppo) che viene monitorata su base trimestrale. Se i risultati prefissati non sono stati raggiunti, oppure ci sono ritardi amministrativi non giustificabili, ecc., i finanziamenti erogati sul fondo di rotazione, in base ai prestiti contratti, vengono immediatamente sospesi; non appena la situazione è corretta vengono riavviati. Si tratta di un meccanismo di deterrente/stimolo molto forte ed efficace che è consentito dalla flessibilità e rapidità di comportamenti di una struttura di tipo privato come Paranàcidade, con un’organizzazione molto efficiente e un elevato livello professionale dei suoi tecnici.

C’è di più. Lo sforzo fatto da Paranàcidade non consiste solo nell’aiutare i comuni a diventare più efficienti sul piano tecnico e amministrativo, ma anche a pensare in termini diversi la strategia di sviluppo e le modalità della sua realizzazione. Il principio di fondo che ispira l’azione di Paranàcidade e dei programmi di sviluppo locale è quello della pianificazione per obiettivi. Gli obiettivi strategici vengono discussi a livello di Stato e di associazioni di comuni e si prendono una serie di decisioni a riguardo; i comuni elaborano le proprie strategie e fissano gli obiettivi che intendono raggiungere; su questa base si definiscono i diversi progetti di intervento. Quando si abbina una procedura decisionale del genere a un sistema di spesa molto attento, controllato di continuo rispetto ai tempi di effettiva attuazione delle opere o di sviluppo delle attività, si ottengono risultati estremamente efficaci. Per ottenere questi risultati occorre però operare nel contesto di una nuova cultura della pianificazione territoriale, con una mentalità diversa degli amministratori e dei tecnici locali (per questo i corsi di aggiornamento) e con la disponibilità di strumenti nuovi (lo sforzo di dotare i comuni di basi cartografiche digitalizzate e di Gis, per monitorare on line gli sviluppi di un intervento ed i suoi impatti).

Oltre Paranà Urbano 

Il programma si è concluso due mesi fa e deve poter continuare. Le misure federali di riorganizzazione della finanza pubblica stanno creando difficoltà alla gestione diretta del Fdu da parte di Paranàcidade; questo potrebbe ridurre la flessibilità e rapidità gestionale dei progetti. In ogni caso i programmi continueranno, migliorati anche sulla base dell’esperienza appena finita.

Paranàcidade sta affrontando un nuovo problema: c’è il rischio che il successo ottenuto, che favorisce la ripetizione di procedure e soluzioni e riduce gli stimoli all’innovazione, condizioni le iniziative del prossimo futuro, le banalizzi e favorisca comportamenti di routine. I modelli concettuali di riferimento e le ipotesi strategiche che avevano costituito la base del progetto Paranà Urbano sono stato applicati e realizzati; oggi la situazione del Paranà è diversa e per molti aspetti va reinterpretata. Come fare, visto che Paranàcidade è essenzialmente un’agenzia operativa? 

In parte il suggerimento viene ancora una volta dall’esperienza dell’Ippuc: è necessario creare un’occasione di analisi critica di quanto si è fatto, riflessione, ricerca; vanno elaborate idee nuove, che tengano conto dello stato dell’arte nel campo della pianificazione territoriale e dello sviluppo urbano e siano ricche di anticipazioni, come sono state quelle su cui nel 1996 è stata costruita Paranàcidade. A fianco dell’agenzia si è cominciato a costruire un istituto superiore di studi urbani, che dovrebbe essere il luogo della futura elaborazione di idee su cui fondare le politiche urbane del Paranà e dove verrebbero formati i quadri locali responsabili della pianificazione territoriale. Un primo atto in questa direzione è l’avvio di un master annuale sperimentale sulla progettazione di ambienti urbani sostenibili, cui partecipa un gruppo ristretto di ingegneri, architetti ed economisti brasiliani e italiani che opera negli organi della pianificazione locale. Il master, iniziato nell’ottobre 2001 e che si svolge parte in Italia e parte in Brasile, ha come finalità di divenire un primo forum di dibattito su nuove idee e sede di formazione di nuove competenze in aree problematiche che stanno diventando sempre più importanti. Non è facile trovare nelle agenzie di pianificazione sparse nel mondo una paragonabile consapevolezza che per governare bene bisogna anche fare buona ricerca e formazione avanzata.