Giovanni Giannattasio

Il piano territoriale di coordinamento è arrivato alla discussione del consiglio provinciale, avvenuta il 18 gennaio 2001, che ne ha valutato il portato strategico complessivo ed i suoi contenuti di dettaglio. Di questi, Giovanni Giannattasio, che opera all’interno del costituito ufficio del piano, ne dà una rappresentazione sintetica ripercorrendo gli studi di settore che ne hanno costituito la base, con riferimento agli aspetti geomorfologici, naturalistici, paesistici, agrari, ecologici e di controllo ambientale, nonché socio-economici

I contenuti del piano territoriale di coordinamento (Ptc) della Provincia di Salerno, ovvero il quadro conoscitivo che ha permesso di individuare gli obiettivi e le scelte del piano stesso, non sono altro che l’insieme delle analisi e delle valutazioni sulla base delle quali sono state operate le scelte strategiche e definite le regole sulle trasformazioni del territorio e su cui, inoltre, verranno orientati i comportamenti delle amministrazioni nella fase di gestione del Ptc.

Nell’esperienza del Ptc di Salerno questo lavoro di analisi, finalizzato alla creazione del quadro conoscitivo del territorio provinciale, è stato impostato individuando due obiettivi distinti:

- costruzione di un archivio informatizzato dei dati disponibili, come una componente del sistema informativo territoriale provinciale che potesse garantire un continuo aggiornamento dei dati stessi;

- predisposizione di un set di studi di settore fortemente orientata e finalizzata alla pianificazione, in relazione al quadro di obiettivi delineati nel documento preliminare sulla base degli indirizzi politici e delle prime survey della realtà del territorio provinciale.

Il primo obiettivo è stato perseguito attraverso il lavoro svolto dall’ufficio di piano, che ha provveduto alla costruzione di una banca dati costituta da:

- cartografia di base in formato raster (fonte Igm in scala 1:50.000);

- ortofoto digitali (fonte Aima);

- dati amministrativi (fonte Istat);

- uso del suolo (fonte Corine e fonte Inea);

- stato della pianificazione urbanistica e territoriale (ricognizione interna);

- dati cartografici ed alfa-numerici delle analisi effettuate, suddivisi per temi.

Il set di studi, invece, è stato articolato in vari settori e per ognuno di essi, su indicazione del coordinatore del piano prof. Edoardo Salzano, è stato individuato un esperto a cui è stato affidato il compito di svolgere, limitatamente al proprio settore, tutte le necessarie analisi e le relative, nonché consequenziali, elaborazioni e proposte.

Gli studi di settore

Gli aspetti geomorfologici

Le analisi geomorfologiche hanno portato alla redazione di:

- un set di tavole che riportano, secondo una legenda concordata, le situazioni di crisi e di potenziale dissesto di tipo geomorfologico e idrologico/idraulico relativamente all’intero territorio provinciale;

- un set di tavole riguardanti la vulnerabilità degli acquiferi limitatamente agli ambiti del Cilento e del Sarno-Picentini;

- una monografia di settore nella quale sono illustrate le condizioni attuali e le possibili strategie di intervento in relazione al tema del dissesto del territorio.

Lo studio, che ha interessato il territorio provinciale, è stato basato sul concetto di rischio quale possibile effetto negativo (e la sua probabilità) delle trasformazioni dell’ambiente fisico nei confronti di quello antropico e viceversa ovvero l’effetto provocato sull’habitat umano dagli eventi riguardanti l’acqua e il suolo, e l’effetto sugli equilibri del suolo e dell’acqua indotti dalle azioni umane.

Una prima divisione ha riguardato il rischio qualitativo (inquinamento) delle acque e del suolo con particolare riferimento alla vulnerabilità degli acquiferi. Dei fenomeni quantitativi riguardanti l’acqua e la terra, sono stati, invece, approfonditi (per il loro rapporto con il rischio) l’aspetto idrologico e quello idraulico, che hanno riguardato rispettivamente il meccanismo di formazione dei deflussi e quello di traslazione dei deflussi nei corpi idrici, specialmente fluviali.

È stato, infine, oggetto di analisi e di considerazioni di tipo geomorfologico, il tema delle frane ossia il movimento gravitativo rapido (crolli, colate rapide) o lento di masse rocciose.

Gli aspetti naturalistici

Le analisi riguardanti questo tema hanno portato alla redazione di:

- un set di tavole che riguardano i caratteri fisionomici della vegetazione e la distribuzione delle specie endemiche;

- un set di tavole riguardanti l’articolazione del territorio in sistemi, sottosistemi e unità di paesaggio;

- un set di tavole riguardanti le relazioni fra l’uso del suolo e il deflusso delle acque;

- una monografia di settore.

Nell'ambito del territorio della Provincia di Salerno sono stati individuati e analizzati dodici tipi principali di vegetazione. All'interno di alcuni di tali tipi è stata possibile una ulteriore suddivisione in sottotipi al fine di una più analitica e dettagliata descrizione del ricoprimento vegetale.

Le singole formazioni sono state riunite e descritte in chiave fisionomico-strutturale, in base, quindi, o al loro aspetto complessivo (boschi, arbusteti, praterie) oppure accorpate a seconda del tipo di ambiente da esse occupato (rupi, sabbie, ambienti acquatici).

La citazione delle specie, che caratterizzano i diversi tipi di vegetazione, è stata limitata alle entità più frequenti o più rappresentative oppure a quelle che consentono il più agevole riconoscimento delle diverse formazioni. Si è fatto, inoltre, riferimento alla vegetazione attuale, senza trascurare di fornire alcune indicazioni, ove ne ricorra l'opportunità, sul dinamismo dei popolamenti.

È stata, inoltre, effettuata una quantificazione del contingente di specie endemiche, rare e di particolare interesse ambientale al fine di favorire una più realistica valutazione dello stato di conservazione e, in definitiva, della qualità ambientale del territorio.

Per lo studio del paesaggio della Provincia di Salerno, invece, l’approccio utilizzato ha fatto riferimento ai metodi di cartografia ambientale generalmente noti come Land System (Dent e Young, Soil Survey and Land Evaluation, 1981).

Il paesaggio è stato studiato non solo nei suoi aspetti estetico-percettivi, ma come sistema ambientale complesso definibile nelle sue caratteristiche:

- strutturali: modelli di distribuzione spaziale dei diversi ecosistemi;

- funzionali: relazioni tra i diversi ecosistemi presenti;

- dinamiche: mutamenti nel tempo di struttura e funzioni (Forman e Godron, Landscape Ecology, 1986).

La metodologia adottata si è caratterizzata per il ricorso ad un approccio di tipo olistico. Il paesaggio, pertanto, è stato studiato con riferimento ad un set articolato di caratteristiche ambientali, attraverso il riconoscimento per via sintetica di ambiti, unità e sotto-unità di paesaggio, riconoscibili in fotointepretazione ed in campo da osservatori differenti, afferenti a diverse discipline specialistiche (criterio di convergenza interpretativa).

Ciascuna unità di paesaggio ha compreso porzioni di territorio ragionevolmente omogenee al loro interno per quanto attiene ai fattori che più strettamente influenzano le caratteristiche del paesaggio: morfologia, natura dei substrati, clima, suoli, vegetazione, usi agricoli.

Tali ambiti omogenei sono stati caratterizzati da attitudini produttive e da problemi di gestione specifici. Anche il rischio di degradazione delle risorse ambientali (acqua, suolo, vegetazione), associato ai diversi usi cui il territorio può essere destinato, è risultato significativamente differenziato sia per tipologia che per intensità, all'interno delle diverse aree omogenee evidenziate dalla carta.

La carta delle unità di paesaggio, unitamente a quella della vegetazione ha costituito un modello di base per l'effettuazione di ragionevoli previsioni in merito a possibili mutamenti quali-quantitativi nel patrimonio di risorse ambientali a disposizione, in funzione dei diversi cambiamenti ipotizzabili, quali ad esempio l'adozione di politiche territoriali ed agricole innovative. 

Il paesaggio e l’economia agraria

Le analisi riguardanti questo tema hanno portato alla redazione di:

- una monografia di settore, articolata in due parti, riguardante la ricognizione sullo stato delle risorse (produttive e paesaggistiche), i fattori di pressione su di esse esercitati e le ipotesi sulle risposte che l’operatore pubblico potrà promuovere con il piano;

- un set di tavole riguardante i caratteri paesaggistici della provincia e le trasformazioni dell’uso del suolo agricolo.

Il territorio agro-forestale della Provincia di Salerno è stato preso in considerazione non solo in quanto luogo di produzione di beni, ma anche come fonte di servizi ricreativi e ambientali. Pertanto analizzare la campagna ha significato, da una parte, studiarne le caratteristiche in termini economico-produttivi, dall’altra evidenziarne le risorse paesaggistiche e il ruolo giocato negli equilibri ambientali. Poiché quest’ultimo aspetto è stato oggetto di altra analisi, lo studio di settore si è soffermato in maniera specifica sui primi due: le risorse produttive ed il paesaggio. Lo studio ha previsto, dunque, due filoni di indagine, che per quanto non hanno proseguito mai completamente separati, hanno trovano, in particolare nella fase finale, un momento di necessaria convergenza, allorquando hanno stabilito:

- come l’assetto attuale dell’agricoltura e gli scenari prefigurabili possono agire quali fattori di modificazione o mantenimento di alcuni aspetti del paesaggio;

- dove la funzione dell’agricoltura, quale produttrice di beni, può cedere all’ambiente e alla funzione di servizio ricreativo o dove invece il potenziamento di detta funzione produttiva, pur rivista in un’ottica di compatibilità ambientale, può garantire sviluppo all’area;

- quali momenti di coordinamento è necessario attivare fra piani territoriali e politiche settoriali (nello specifico le politiche agricole ed agro-ambientali) per usare gli strumenti di incentivazione finanziaria in una più mirata strategia di tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Lo studio ha inizialmente compiuto una ricognizione sullo stato delle risorse (produttive e paesaggistiche), analizzato quindi i fattori di pressione su di esse esercitati e le condizioni istituzionali a favore e contro il cambiamento. Rispetto a questo quadro sono state formulate, quindi, ipotesi sulle risposte che l’operatore pubblico può promuovere con il piano e suggerimenti per la costruzione del suo apparato normativo.

Lo studio, inoltre, ha definito degli ambiti paesaggistici secondo un approccio di analisi del paesaggio di tipo storico-geografico, ovvero ha tentato di ricostruire un cluster territoriale relativo al diverso manifestarsi delle seguenti categorie di fattori:

- fattori geografici: sono quelli che fanno da sfondo ad ogni paesaggio e possono essi stessi configurarsi come elementi caratterizzanti. Sono generalmente elencati nelle montagne, nelle pianure, nelle acque, ecc. Costituiscono almeno per periodi piuttosto lunghi le cosiddette invarianti degli stessi paesaggi;

- fattori naturali: relativi alla vegetazione e alla fauna, considerati nel loro più o meno libero esprimersi;

- fattori antropici, che manifestano, in una sorta di sedimentazione storica, i segni impressi dalle attività umane.

I rifiuti e l’energia

Le analisi riguardanti questo tema, affidate ad Ambiente Italia, hanno portato alla redazione di:

- una monografia di settore contenente la ricostruzione di un quadro analitico sui temi gestione dei rifiuti e risorse energetiche, nonché l’indicazione delle modalità attraverso cui tali materie possono trovare trattazione all’interno del piano territoriale;

- un elaborato contenente la definizione dei criteri per l’individuazione dei siti idonei per la localizzazione di impianti di trattamento dei rifiuti solidi urbani;

- un elaborato contenente le linee guida per il risparmio energetico.

Lo studio si è dato l’obiettivo di integrare il Ptc con strategie relative a due problematiche ambientali: rifiuti ed energie rinnovabili. Gli elaborati forniti hanno puntato a valorizzare tutte le opportunità di riqualificazione territoriale e di sviluppo economico sostenibile che fossero associabili alle due tematiche. In sintesi è emerso che:

- relativamente alla situazione della produzione e dello smaltimento rifiuti a scala provinciale è necessario riorganizzare l’intero sistema puntando ad un significativo potenziamento della raccolta differenziata, alla riqualificazione ambientale ed alla riduzione del grande numero di piccole discariche, all’attivazione di impianti atti a garantire il progressivo annullamento dello smaltimento in discarica di rifiuto indifferenziato. Oltre ai vantaggi ambientali e territoriali di questa strategia, gli elaborati ne hanno sottolineato i benefici economici ed occupazionali. Infine si è sottolineato che gli impianti attuali e quelli futuri andranno comunque verificati, adeguati ed eventualmente localizzati tenendo presenti anche i caratteri del territorio e dell’ambiente, allo scopo di minimizzarne l’impatto. A tal fine sono stati proposti criteri di localizzazione specifici in base alle diverse tipologie di impianto;

- la Provincia di Salerno, alla luce del bilancio energetico preliminare, degli impegni internazionali presi dall’Italia in materia di emissioni e dei sostegni finanziari previsti per le energie rinnovabili, è vocata per valorizzare interventi nel settore turistico (energia solare) e nell’industria agroalimentare (efficienza e recupero energetico da biomasse). Sono state fornite indicazioni in tal senso e definite, inoltre, specifiche linee guida rivolte ai comuni, con lo scopo di orientare le grandi trasformazioni urbane ed edilizie in senso energeticamente corretto adottando le soluzioni progettuali, le tecnologie e i materiali più adatti a valorizzare le rinnovabili e a ridurre gli sprechi energetici nel settore residenziale e terziario.

Gli aspetti socio - economici

Le analisi riguardanti questo tema hanno portato alla redazione di una monografia di settore articolata in più volumi.

Lo studio svolto ha fornito, per quanto possibile, un quadro organico circa le caratteristiche strutturali e congiunturali del sistema socio-economico provinciale, osservato per aggregato e per principali sub-aree, quale indispensabile supporto all’attività di programmazione.

Punto di partenza è stata l’analisi dei possibili sviluppi demografici del territorio, la quale, nei due diversi scenari di riferimento utilizzati, ha evidenziato nel 2011 un incremento della popolazione rispetto al 1996, rispettivamente, del 2,4% e 1%, raggiungendo quota 1.115.689 o 1.104.784 unità, ma con notevoli differenze nelle sub-aree delineate, con un generale fenomeno di progressivo invecchiamento che ha trovato le cause principali, essenzialmente, nella scarsa natalità e nel progressivo allungamento dell’età media.

Di qui, si è proceduto a delineare gli scenari del mercato del lavoro, partendo:

- dall’analisi dell’offerta di lavoro che in termini reali registrerebbe, alla luce delle ipotesi fatte, crescite endogene o tendenziali del 4-5% con distribuzione in gran parte a favore dell’agro nocerino sarnese e della piana del Sele;

- dalla domanda di lavoro, essenzialmente in funzione della crescita economica e della dinamica della produttività del lavoro, nei principali macrosettori considerati (agricoltura, industria in senso stretto, costruzioni, servizi vendibili e servizi non destinabili alla vendita), in particolare puntando l’attenzione sulla potenziale evoluzione di tre parametri: valore aggiunto, produttività del lavoro, unità occupate.

Il risultato che è scaturito dalla comparazione ha permesso di individuare le tendenze evolutive e lo squilibrio sul mercato del lavoro.

Infine si sono individuate le possibili politiche di sviluppo del settore manifatturiero, necessario asse portante dell’economia provinciale, definendo gli assi strategici di intervento, non trascurando, contemporaneamente, il settore dei servizi collegati e sottolineando il ruolo crescente del turismo, quale comparto di importanza strategica.

Inoltre particolare approfondimento ha richiesto l’elaborazione di scenari di domanda di spazio per le abitazioni e ancor di più per le attività produttive, da utilizzare come riferimento per il dimensionamento del Ptc e per la formulazione degli indirizzi per la pianificazione urbanistica comunale.

Dai risultati è emerso il ruolo decisivo della provincia per lo sviluppo locale attraverso il Ptc inteso come prezioso strumento di programmazione che, attraverso il coinvolgimento e la collaborazione di tutti gli attori del sistema, individui un progetto comune di sviluppo locale. 

Il sistema insediativo

Le analisi riguardanti questo tema hanno portato alla redazione di:

- un set di tavole riguardante l’articolazione del sistema insediativo dal punto di vista fisico e funzionale e la definizione delle gerarchie e dei ruoli funzionali dei diversi ambiti provinciali;

- un set di tavole riguardante la datazione e l’uso attuale del suolo urbanizzato;

- un set di tavole riguardante lo stato della pianificazione e della programmazione territoriale;

- una monografia di settore, nella quale si dà conto anche della prima costruzione di un quadro documentario dei beni culturali.

L’analisi svolta ha seguito quattro percorsi principali di lettura attraverso i quali si è ricostruita l’articolazione della struttura insediativa provinciale, considerata nelle modalità evolutive, nella configurazione fisica, nei caratteri funzionali, nelle dinamiche demografiche.

La ricostruzione dei percorsi urbanizzativi, operata sulla base della lettura di carte storiche e riferita a tre sequenze temporali, ha messo in evidenza forme ed intensità delle espansioni insediative realizzate nei diversi periodi storici e ha condotto all’individuazione dei principali fattori che le hanno determinate, consentendo di interpretare cause e modalità dei processi evolutivi e di ipotizzarne le attuali tendenze.

Nella lettura della configurazione fisica del sistema insediativo l’analisi è stata volta ad individuare le tipologie insediative che connotano i diversi contesti territoriali, rintracciandone le relazioni con i caratteri geomorfologici ed ambientali del territorio, con le dinamiche socio-economiche, con il ruolo che il sistema infrastrutturale svolge nell’orientare localizzazioni e forme degli insediamenti residenziali e specialistici.

Caratteri e ruoli funzionali di aree e centri sono stati analizzati sia in funzione della individuazione del quadro articolato delle opportunità di accesso a beni e servizi che si offrono alla popolazione distribuita nelle diverse aree del territorio provinciale che nell’interpretazione delle gerarchie urbane.

Per un territorio caratterizzato da una rilevante polarizzazione insediativa, l’analisi della distribuzione della popolazione, riferita a diversi periodi, ha messo in evidenza il rapporto tra condizioni insediative e dinamiche demografiche, individuando, in particolare, le aree connotate da fenomeni di marginalità e declino.

Questa articolazione del percorso di analisi ha consentito di pervenire:

- alla descrizione della struttura fisica del sistema insediativo, dell’organizzazione funzionale, del sistema di relazione tra gli insediamenti e tra questi ed il contesto ambientale;

- all’interpretazione dei processi storici di evoluzione dell’articolazione insediativa e delle dinamiche di trasformazione in atto, delle tendenze nella distribuzione della popolazione sul territorio in rapporto alle condizioni insediative, delle domande di accesso alle opportunità sociali;

- all’individuazione delle carenze qualitative e quantitative dell’organizzazione fisica e funzionale dei sistemi insediativi, delle risorse e delle potenzialità presenti, delle esigenze di tutela e riqualificazione.

L’interpretazione delle relazioni tra i diversi percorsi di analisi ha restituito il quadro integrato del sistema insediativo provinciale, considerato nella struttura complessiva e nelle diverse articolazioni territoriali.

La mobilità

Le analisi riguardanti questo tema hanno portato alla redazione di:

- una monografia di settore riguardante un'analisi qualitativa della domanda di mobilità e dell’offerta di trasporto nonché una descrizione degli interventi in corso, con alcune considerazioni sulle criticità rilevanti;

- un set di tavole riguardante le reti del trasporto individuale e collettivo con l’indicazione delle criticità e degli interventi in corso.

L’analisi del sistema di mobilità, nell’ambito della redazione del Ptc della Provincia di Salerno, ha individuato le principali criticità esistenti nella situazione attuale e conseguenti ipotesi di intervento, coerenti con la visione complessiva del territorio, allo scopo di reinterpretare, se necessario, gli interventi in corso (di realizzazione, progettazione, studio) e, inoltre, di fornire elementi utili alla redazione del piano provinciale dei trasporti e della viabilità extra-urbana (Ppt).

L’analisi è stata condotta ad un livello prevalentemente qualitativo, essendo altri gli scopi di questa attività e non la simulazione di dettaglio dell’intero sistema di trasporto (oggetto del Ppt).

I principali risultati ottenuti hanno condotto ad un'analisi qualitativa della domanda di mobilità coerente con le varie ipotesi di lettura del territorio all’interno del Ptc, con particolare riguardo agli aspetti urbanistici e socio-economici. Questa analisi è stata accompagnata da un'analisi qualitativa dell’offerta di trasporto e degli interventi in corso, con alcune considerazioni sulle criticità rilevanti. Si sono riportate, infine, alcune proposte progettuali. I risultati ottenuti sono intesi come preliminari materiali di lavoro, necessari allo sviluppo di una sintesi con le analisi relative agli altri aspetti del Ptc.

La struttura del Ptc

In definitiva il Ptc, sulla base delle sopra descritte analisi, è stato strutturato nella sua stesura definitiva in tre serie di elaborati.

La prima serie denominata obiettivi e strategie, in cui vengono descritte le grandi opzioni strategiche sull’assetto del territorio provinciale, è composta:

- dalla relazione e segnatamente dalla sua parte II;

- da due tavole relative rispettivamente al sistema ambientale e al sistema insediativo.

La seconda serie, quella delle risorse e regole, costituisce la parte più solida del piano: quella che, in una corretta logica di pianificazione, dovrebbe avere validità a tempo indeterminato e dovrebbe essere periodicamente verificata sulla base di un attento monitoraggio delle risorse territoriali e soggetta ad aggiornamenti ove le trasformazioni della realtà, l’approfondimento della sua lettura, l’evoluzione culturale lo suggerissero. 

Questa serie di elementi si traduce in tavole e in disposizioni aventi carattere precettivo, con efficacia che (ove la legislazione regionale lo consentirà) sarà, di norma, diretta ed erga omnes.

Gli elaborati di cui si compone questa parte del piano sono:

- le norme tecniche d’attuazione, che definiscono le regole che è necessario rispettare per raggiungere gli obiettivi di tutela e valorizzazione delle risorse e di efficiente assetto del territorio dettati dall’amministrazione, corredate dalle definizioni da adoperare per comprendere e applicare le norme con uniformità di comportamenti;

- l’appendice recante le linee guida e le disposizioni per l’uso efficiente dell’energia e la valorizzazione delle fonti energetiche rinnovabili;

- tre tavole (relative alla fragilità del suolo, alla vulnerabilità degli acquiferi principali e alle risorse naturali e storiche del territorio) che riferiscono al territorio le regole definite dalle norme.

L’ultima serie, quella delle proposte e politiche, si traduce in tavole e in disposizioni aventi carattere programmatico, la cui efficacia è sempre mediata e il cui carattere è necessariamente più flessibile. In essa si possono ritrovare tutte quelle indicazioni di carattere programmatico e territorializzato quali quelle sulle localizzazioni di impianti e quelle relative agli ambiti di coordinamento delle politiche urbanistiche o alle aree preferenziali per l’applicazione delle misure di spesa. Gli elaborati di cui si compone questa parte del piano sono:

- le schede programmatiche, nelle quali sono stati indicati (in relazione ad ambiti territoriali e a settori tematici) gli specifici obiettivi, le azioni, gli strumenti e i soggetti che occorre perseguire, porre in essere, utilizzare e coinvolgere per tradurre gli obiettivi e le strategie proposte in concrete trasformazioni del territorio e della comunità;