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In attuazione di specifici contenuti della
recente Lr 12/20051 la Regione
Lombardia ha attivato da alcuni mesi il
processo di formazione del proprio piano
territoriale regionale (Ptr) tramite
incarico all’Istituto di ricerca per
l’ecologia e l’economia applicate alle aree
alpine (Irealp) e all’Istituto
regionale di ricerca della Lombardia (Irer),
con particolare riferimento rispettivamente
a Irealp per quanto riguarda i temi della
montagna, dei fiumi e dei laghi (ma più in
generale anche per le competenze ambientali
e paesistiche) e a Irer per quanto riguarda
i temi del sistema metropolitano e del
corridoio V (ma più in generale anche per le
competenze infrastrutturali nel loro
complesso). Il compito di impostazione
scientifica e di coordinamento generale dei
lavori sono stati affidati rispettivamente
da Irealp a chi qui scrive, e da Irer al
professor Lanfranco Senn, ordinario di
Economia applicata nell’Università Bocconi
di Milano. I lavori si svolgono in modo
unitario e di concerto oltre che con la
collaborazione degli uffici regionali, e in
particolare con la direzione generale
(Dg) Territorio e urbanistica e il relativo
direttore generale ingegner Mario Nova.
Il compito di redazione del Ptr della
Lombardia risulta senz’altro particolarmente
impegnativo e, ad un tempo, stimolante,
stanti innanzitutto i caratteri congiunti di
assoluta eccellenza di tale regione sia
sotto il profilo dimensionale (in quanto a
estensione, demografia e livelli produttivi)
e in quanto ad attitudine alla
competitività, oltrechè sotto il profilo
storico, ambientale e paesistico.
Va inoltre ricordato che la Lombardia non è
stata, a tuttora, mai regolata da alcuno
strumento di pianificazione territoriale
globale esteso a tutto il territorio,
malgrado alcune esperienze iniziate in
merito. L’esperienza in corso ha, pertanto,
anche il carattere dell’originalità sia per
quanto riguarda la sostanziale mancanza in
Italia di esperienze su territori con tali
congiunte caratteristiche di eccellenza (ve
ne sono, semmai, solo di consimili) sia per
la mancanza di complete esperienze
riguardanti il territorio stesso.
Stante tale carattere di originalità, vi
sono motivi di ritenere che l’esperienza in
corso possa rivestire significativi
interessi disciplinari, al di là della
irripetibilità di ogni esperienza (e di
questa in particolare, stante la specificità
del caso), vedendola come occasione di
sperimentazione di teorie e metodi in una
situazione di punta.
Qui si intende richiamare sinteticamente
alcuni dei punti essenziali a base delle
elaborazioni effettuate e in corso, maturati
all’interno del gruppo di lavoro, col fine
di offrire un primo stato di avanzamento
irrituale ma sostanziale dei lavori.
***
Si abbia innanzitutto presente che il Ptr,
ai sensi dell’art. 19 della legge regionale
predetta: “… indica gli elementi essenziali
…” dell’assetto territoriale regionale e “…
definisce … i criteri e gli indirizzi per la
redazione degli atti di programmazione
territoriale di province e comuni”. Insomma:
elementi essenziali, criteri e
indirizzi sono le espressioni chiave
che connotano i contenuti del piano stesso,
che non è, pertanto, un contenitore acritico
e indifferenziato di un di tutto
riguardante il territorio regionale, bensì è
un qualificato e critico momento di
proposizione e di promozione di contenuti
adeguati in quanto a livello di
territorialità e in quanto a tematismi.
Circa la natura del Ptr, la Regione
Lombardia già si è espressa nel proprio
Documento programmatico (Dp) 2003 in
modo maturo, attuale e condivisibile quando
ha detto che il Ptr:
1. è un piano strategico che delinea un’idea
di sviluppo e la di verifica, in quanto:
- produce effetti giuridici (vincoli) per
interessi regionali secondo il grado di
maturazione dell’accordo interno/esterno;
- viene definito ad una scala vasta di
relazioni interregionali, nazionali,
sovranazionali;
- si realizza con il concorso di tutti i
soggetti interessati;
2. è uno strumento che favorisce lo sviluppo
locale perché:
- esprime un disegno strategico condiviso
che consente ad ogni soggetto di agire in
autonomia;
- manifesta la conoscenza e condivisione di
un disegno strategico e consente di
evidenziare le opportunità che si offrono a
livello locale;
3. è strumento di governance in
quanto:
- consente la gestione dei conflitti fra i
diversi attori e fra le diverse visioni;
4. è costruito sulla base del confronto
interno ed esterno all’ente Regione
Lombardia:
- come strumento che dialoga in forma
privilegiata col programma regionale di
sviluppo (Prs);
- come patto interno fra le Dg su
obiettivi tematici per ambiti geografici;
- come patto esterno fra le
istituzioni;
- come strumento di confronto e di impegno
esterno con la società civile;
5. è costruito, definito e implementato con
procedure bottom up e top down
attraverso:
- raccolta delle istanze e delle
progettualità locali;
- compartecipazione alla costruzione del
ruolo geopolitico delle comunità;
- individuazione di scenari globali di
sviluppo;
6. è un raccordo fra politiche e interventi
in una visione sistematica:
- fra settori, all’interno dello stesso
ente;
- fra strumenti di enti diversi (ad esempio
piano territoriale di coordinamento
provinciale, piano territoriale di
coordinamento dei parchi, piano di assetto
idrogeologico, ecc.);
7. è l’occasione per correggere e integrare
le politiche e le previsioni regionali già
delineate, perché consente:
- la territorializzazione e visualizzazione
dei conflitti e delle sinergie;
- l’applicazione della trasversalità;
- l’individuazione dei metaprogetti.
Nella redazione e gestione del Ptr
determinante è, in ogni caso, la corretta
applicazione della sussidiarietà.
Si sappia che, in attuazione del principio
di sussidiarietà, enunciato nell’art. 118
della Costituzione, la Lr 12/2005, a
conferma del superamento del modello
gerarchico piramidale (cosiddetto anche a
cascata), attribuisce al comune la
competenza principale in materia.
Le competenze degli altri livelli di
pianificazione risultano, pertanto,
subordinate alla individuazione della non
capacità nei fatti del livello comunale (o
di altro, diverso, livello di
pianificazione) di adempimento a quanto
necessario. Ciò, però, ben lungi dal rendere
inutile la pianificazione territoriale, ne
conferma addirittura la necessità (in
particolare per quanto riguarda il Ptr) e
addirittura la rende indispensabile per le
tematiche non esauribili (o addirittura non
trattabili) negli altri livelli
pianificatori.
L’autonomia dei livelli di pianificazione
comporta però la necessità di un
coordinamento tra gli stessi al fine di
assicurare la compatibilità con gli
interessi del restante territorio. Il Ptr
può svolgere sotto tale profilo un ruolo
fondamentale. Esso, infatti, con l’ausilio
del sistema informativo territoriale
(Sit), rappresenta il quadro di riferimento
per la valutazione di compatibilità degli
atti di governo del territorio di comuni,
province, comunità montane ed enti gestori
dei parchi.
Come naturale, la formazione del Ptr si
fonda e si qualifica sulla partecipazione di
tutti i soggetti interessati. La Lr 12/2005
prevede infatti, fra l’altro, che già prima
del conferimento dell’incarico per la
redazione del Ptr, tutti i soggetti
interessati possano formulare proposte utili
per la predisposizione dello stesso. Ma,
dato per acquisito tutto ciò, in
considerazione del fatto che il Ptr è prima
di tutto quadro di riferimento delle
programmazioni e momento di sintesi
conoscitiva dello stato del territorio, è
ovviamente anche luogo di incontro dei
diversi settori regionali e non potrà non
vedere, nel Prs, l’interlocutore
privilegiato per le politiche regionali le
quali, già oggi, sono sempre più
caratterizzate da un processo di formazione
bottom up.
Anche in questo caso ci soccorre il Dp 2003
di Regione Lombardia che, in tutta
chiarezza, essendo allora il modello di
pianificazione basato sul controllo
gerarchico degli atti, richiede, per la
allora formanda Lr 12/2005, il superamento
di tale controllo gerarchico e:
1. l’applicazione della sussidiarietà:
- in quanto ogni ente possa governare il
territorio di propria competenza senza
interferenze, se ne ha la competenza
sostanziale della materia oggetto di
pianificazione;
- anche come sussidiarietà orizzontale: il
privato è cioè coinvolto nei processi
dall’origine e ne assume le responsabilità
conseguenti;
2. l’uso della copianificazione, in quanto:
- ogni ente coinvolga le istituzioni, i
privati e gli enti funzionali nella
predisposizione del proprio piano;
3. la revisione del modello e degli
strumenti di governo del territorio, con i
seguenti caratteri:
- ogni ente abbia un progetto di territorio
che consideri i problemi legati al proprio
livello;
- il piano comunale sia rivisto e messo in
grado di dialogare con i nuovi piani
territoriali provinciali e regionali.
Per inciso, si segnala qui l’apparente
contrasto tra il concetto di sussidiarietà e
il termine coordinamento, da sempre e in
modo fondato qualificante le finalità e le
implicazioni della pianificazione
territoriale2; onde evitare ogni
equivoco, stante la pregnanza e
l’insostituibilità del concetto di
sussidiarietà, trattando di Ptr si
preferisce far uso, invece che del termine
coordinamento, dei termini indirizzo o
orientamento.
***
Per la redazione del Ptr si sono individuati
diversi momenti operativi, con riferimento a
operazioni e a contenuti previsti dalla Lr
12/2005, qui di seguito sinteticamente
richiamati in una sintesi finalizzata alle
operatività in corso:
- raccolta, sistematizzazione e analisi
critica del materiale conoscitivo del
territorio regionale di livello regionale
comunque al momento disponibile (presso la
Regione Lombardia, e con particolare
riferimento a quanto prodotto e in via di
produzione dal Sit o altro; presso terzi:
enti dello Stato, o aziende erogatrici di
servizi, o enti locali, o altro; ecc.); si
evidenzia che tale enunciazione esprime
l’opportunità alla rinuncia al subordinare
la redazione del Ptr all’acquisizione di
elementi conoscitivi ulteriori rispetto
quanto già disponibile, da ritenersi
comunque sufficiente (e talora largamente!)
rispetto le necessità;
- acquisizione e lettura critica del Prs e
degli altri atti di programmazione regionale
ed enucleazione degli obiettivi
principali ivi espressi;
- raccolta, sistematizzazione e analisi
critica di informazioni in merito alla
realizzazione di infrastrutture e opere
pubbliche di interesse regionale e
nazionale;
- formulazione, a seguito di adeguate
analisi critiche e valutazioni comparative,
dei criteri operativi per la salvaguardia
dell’ambiente;
- enucleazione e adeguata evidenziazione
delle caratteristiche fisiche del
territorio fra il materiale conoscitivo
di cui al precedente punto;
- determinazione degli indirizzi per la
valutazione ambientale strategica (Vas)
del Ptr, se non già determinati nel contempo
in altra sede legislativa o regolamentare;
- determinazione delle caratteristiche
tecniche e operative del piano
territoriale regionale d’area (Ptra) e
individuazione di aree regionali
opportunamente ad esso assoggettabili;
- determinazione delle modalità di
compensazione economico finanziaria e delle
modalità di compensazione ambientale di
livello territoriale;
- individuazione delle tipologie di
contenuti paesaggistici del Ptr;
- determinazione delle modalità di
aggiornamento, di integrazione e di
condivisione in continuo del materiale
conoscitivo del territorio regionale di
livello regionale, di cui in precedenza
detto;
- individuazione delle zone di prevenzione e
salvaguardia ambientale;
- individuazione delle infrastrutture e
opere pubbliche di interesse regionale e
nazionale;
- individuazione dei poli di sviluppo
regionale;
- espressione degli indirizzi generali per
il riassetto geologico, idrogeologico e
sismico del territorio;
- espressione dei contenuti paesaggistici;
- espressione di indirizzi per la
programmazione territoriale di comuni e
province;
- modalità di aggiornamento e adeguamento
efficaci e flessibili dei contenuti del Ptr
medesimo;
- modalità di espletamento contestuale e
coordinato delle procedure previste per
l’attuazione degli obiettivi e degli
indirizzi contenuti nel Ptr stesso;
- individuazione di aree regionali
opportunamente assoggettabili al Ptra;
- indicazione delle previsioni del Ptr
prioritarie, e pertanto prevalenti su altra
pianificazione di livello regionale,
provinciale e comunale;
- effettuazione della Vas del Ptr.
***
Da un punto di vista operativo è risultato
innanzitutto indispensabile attivare da
subito la costruzione del quadro di
riferimento programmatico con le varie Dg.
Infatti, per la stesura del Ptr è sembrato
prioritario procedere da subito con la
costruzione del quadro di riferimento
programmatico già consolidato in atti
ufficiali (o, comunque, a diversi livelli
maturato) della regione, partendo dalle
indicazioni fornite da ciascuna Dg.
Ci si è già pertanto attivati con le
direzioni della regione per raccogliere,
relativamente alle diverse tematiche, le
priorità e gli indirizzi di politica dei
diversi assessorati, con il fine di
verificarne la coerenza.
L’obiettivo di questo lavoro è
- capire quali temi debbano essere
considerati (e, quindi, trattati) dal Ptr e
quali no;
- per i temi da considerarsi all’interno del
Ptr, fissare il livello a cui troncare la
competenza del Ptr stesso, al fine di non
invadere campi operativi propri di altri
livelli pianificatori, facendo così venir
meno la corretta applicazione del concetto
di sussidiarietà.
Si è individuato, in prima approssimazione,
come probabilmente più opportuno tendere a
trattare un numero non elevato di argomenti
e limitarsi ad un taglio in alto
delle questioni. Aggiungere argomenti è più
facile che toglierli; ed è strategicamente
importante e qualificante la possibilità di
operare in progress aggiungendo via
via, in successive modifiche e integrazioni
del Ptr, argomenti ulteriori (se ravvisati
necessari) e ulteriori specificazioni di
argomenti già trattati. È necessario,
infatti, avviare un processo di
pianificazione che sia perfettibile ma
disponibile in tempi brevi, piuttosto di
puntare alla perfezione con tempi
eccessivamente lunghi.
È stato necessario attivare con le diverse
Dg un rapporto dialettico che, con finalità
critiche, recasse contributi in relazione al
livello di definizione del quadro di
riferimento in qualche misura definito e
consolidato per il periodo breve e medio, ma
anche delineato per il periodo lungo.
Per esempio, per tutto quanto riguarda
interventi strutturali e infrastrutturali, è
importante capire cosa si ipotizza che verrà
realizzato nel breve e medio periodo e cosa
comunque tenere in conto, perché motivato o
motivabile nel lungo periodo anche se al
momento non realizzabile per motivi
economici; il Ptr deve infatti, fra l’altro,
far permanere le condizioni fisiche perché
nel momento in cui ve ne saranno le
condizioni economiche l’opera possa ancora
essere realizzata.
Il Ptr deve cioè creare, fra l’altro, le
condizioni di salvaguardia per la
realizzazione dell’opera.
Individuare la corretta scala di lavoro è
pure da ritenersi fattore di grande
importanza.
Partendo dal presupposto che interesse
primario del Ptr è operare ad un adeguato
livello di sintesi, è che pertanto è
necessario disporre di una adeguata visione
e operatività di tipo corografico, ne
consegue che il maggior dettaglio
rappresentativo e operativo non è
necessariamente cosa migliore rispetto ad
avere un livello di dettaglio inferiore,
purché siano fatte salve (e, anzi, esaltate)
le capacità espressive della cartografia
stessa e la relativa attitudine a produrre
esiti incisivi. Sarà necessario individuare
una scala adeguata per rappresentare tutto
ciò che è stato individuato come di
interesse da mostrare, con un livello di
contenuto omogeneo.
In merito si è individuato come opportuno
operare, per le peculiarità anche
dimensionali della Regione Lombardia,
tramite scale operative ricomprese tra
l’1:500.000 e l’1:1.000.000
Nulla toglie che per le tematiche e/o le
aree che lo richiedano ci siano zoom
di dettaglio.
Ma si è anche evidenziata l’eventualità –
che, spesso, potrà addirittura essere
l’opportunità – di operare tramite
rappresentazioni grafiche di tipo evocativo,
poiché in non pochi casi, stanti le
peculiarità contenutistiche e operative del
Ptr, potrà essere necessario privilegiare
l’evidenza e l’immediatezza del concetto da
rappresentare sulla corretta e inappuntabile
evidenziazione geometrica.
***
Significativo e qualificante sarà senz’altro
il lavoro, peraltro già a elevato stato di
avanzamento, riguardante la evidenziazione,
con riferimento alle politiche comunque già
consolidate in Regione Lombardia, delle
criticità e la relativa formulazione di
alternative e/o di mitigazioni e
compensazioni.
Ma il significato pregnante del redigendo
Ptr sarà connotato particolarmente dalla
capacità che esso avrà di individuare,
enucleare, definire e trattare in modo nuovo
e incisivo tematiche innovative, espressione
di marcate e inoppugnabili esigenze, anche
se non prima già oggetto di manifeste
politiche regionali.
Senza iniziare qui la trattazione di materia
al momento non ancora consolidata, si vuole
però anticipare che l’approccio critico alla
individuazione e alla trattazione di tali
tematiche innovative potrebbe procedere
tramite la relativa sistematizzazione nelle
seguenti quattro categorie di contenuti:
1. invarianti: alcuni ruoli
territoriali e alcune politiche non sono
assoggettabili, infatti, a discussione
perché solidi oltre ogni dubbio;
2. esigenze pregresse: alcuni
interventi sarebbero del tutto ineluttabili
a fronte di domande del tutto solide e
motivate, da troppo tempo inevase;
3. tutela di valori: l’attenzione
alla sostenibilità dovrebbe essere primaria
in non poche realtà e per non poche
tematiche;
4. scelte storiche: in alcuni casi
sarebbe necessario effettuare proposizioni
del tutto nuove, aventi significato ed esito
di dimensione storica; e saranno
probabilmente questi i contenuti del Ptr che
lo qualificheranno in particolare sulla
prospettiva della competitività nella
dimensione temporale.
Ma queste categorie di contenuti, se
effettivamente così sviluppate, potranno
essere oggetto di ulteriori scritti.
Note
1
Cfr. Lr 11 marzo 2005, n. 12, Legge per
il governo del territorio, Burl n. 69
del 16 marzo 2005.
2
Cfr. legge 17 agosto 1942, n. 1150, Legge
urbanistica, Gu n. 244 del 16 ottobre
1942; in merito cfr. l’approfondimento
effettuato in: Busi R. (2005), Il piano
sovracomunale come strumento per il governo
del territorio, Atti del Seminario di
studio su “Provincia e pianificazione
territoriale: esperienze a confronto”,
Università degli Studi di Brescia, Brescia;
in “Nuova rassegna di legislazione, dottrina
e giurisprudenza” (2006), Noccioli editore,
Firenze, n. 5. |
