Vincenzo Todaro

La strategia territoriale europea del 1999¹ fornisce agli Stati membri gli indirizzi per l’implementazione di un governo del territorio in cui si integrino orizzontalmente e verticalmente politiche settoriali e livelli amministrativi territoriali al fine di promuovere un modello di sviluppo omogeneo del territorio europeo. Viene fuori, così, l’esigenza di una visione olistica nel governo delle dinamiche territoriali che necessita di un trattamento organico e di un approccio integrato.

Tale indirizzo viene già da tempo declinato in Spagna, almeno a livello di principio, nel riconoscimento normativo-istituzionale del concetto di ordenación del territorio² che, così come inteso dalla giurisprudenza, dovrebbe muoversi proprio in direzione del modello europeo.

Ma se il processo di integrazione orizzontale delle politiche di settore costituisce un obiettivo difficile da raggiungere a causa del tradizionale approccio spacialistico³, il dialogo verticale tra i differenti livelli e i corrispondenti strumenti di pianificazione, la cui relazione gerarchica è codificata dalla normativa urbanistica regionale⁴, rappresenta una condizione tutt’altro che consolidata che si caratterizza per elevati livelli di criticità operativa.

Sebbene sia previsto all’interno del sistema di pianificazione spagnolo, secondo un processo top down, il coordinamento tra strumenti di pianificazione territoriale di livello regionale, di livello intermedio⁵ e di livello locale, la pratica pianificatoria ha dimostrato, al contrario, la debolezza di tale processo e, quel che è più grave, la carenza della stessa pianificazione territoriale. Tale condizione ha, inoltre, condotto ad un trattamento separato della disciplina urbanistica dalla pianificazione territoriale tanto da portare alla produzione di distinti quadri normativi di riferimento⁶.

Si è così promossa una pianificazione urbanistica tendenzialmente disarticolata da una visione di coerenza sovralocale che tende sempre più a compromettere gravemente porzioni di territorio attraverso una politica di uso del suolo eccessivamente incline a intense forme di consumo.

Alla base di tali condizioni spesso è possibile rintracciare gli interessi specifici di certe aree professionali, nonché quelli consolidati degli enti amministrativi locali (in particolare i comuni) che considerano la pianificazione territoriale una minaccia per le prerogative consolidate e per la propria autonomia amministrativa e decisionale sancita dalla Costituzione (Serrano Rodriguez, 1987; Cruz Villalón, 2004).

D’altro canto, in relazione alla difficoltà d’implementazione dei principi integratori della ordenación del territorio, oltre alle su citate ragioni, si pone in evidenza la difficoltà di intendere in maniera univoca tale concetto. La stessa Costituzione spagnola del 1978 risulta poco chiara in quanto ad esso si riferisce ma, di fatto, non lo definisce. All’articolo 148, infatti, tra le competenze che potranno essere assunte dalle singole Comunidades Autónomas (le regioni spagnole; di seguito CC.AA.) in ragione del principio di sussidiarietà (Zoido Naranjo, 2001), è presente l’ordenación del territorio assieme a tutta una serie di altre materie che, in una visione contemporanea d’integrazione di politiche, dovrebbero in realtà già essere incluse in essa (Torres Riescos, 1982).

Risulta, inoltre, altrettanto poco chiara la relativa attribuzione delle competenze amministrative e territoriali in materia⁷. Secondo un’interpretazione del testo costituzionale proposta da L. Parejo⁸, si è voluta differenziare la pianificazione sovracomunale da quella comunale assimilando la prima alla ordenación del territorio e la seconda al planeamiento urbanistico.

Per altri autori il prevalere di una visione tendenzialmente urbanocentrica nella declinazione normativa locale del concetto di ordenación del territorio, evidenzia la sua eccessiva contestualizzazione urbana a detrimento della originaria e più ampia visione territoriale (Torres Riescos, 1982).

Data l’incerta posizione della Carta costituzionale e delle sue possibili interpretazioni, il quadro complessivo si è ulteriormente complicato in seguito alle posizioni assunte dagli Statuti delle singole CC.AA. e dalla declinazione normativa e operativa del concetto di ordenación del territorio a livello regionale.

Le CC.AA. hanno recepito pienamente questa competenza con la promulgazione di apposite leggi (la prima fu la Ley 23/1983, de Política Territorial de Catalunya, mentre la più recente è Ley 4/2004 de Ordenación del territorio y Protección del Paisaje della Comunidad Valenciana); ma se, da un lato, la maggior parte di tali norme⁹ si ispira chiaramente ai principi di integrazione della Carta europea di ordinamento del territorio¹⁰, approvata nel 1984 dalla Conferenza europea dei ministri competenti in materia, dall’altro gli approcci operativi rimangono differenziati e di fatto la pianificazione territoriale rimane scarsamente praticata.

In sintesi, in Spagna all’enunciazione ancora poco chiara del principio di ordenación integral del territorio corrisponde in termini operativi l’azione di una multiforme pianificazione settoriale, di una scarsamente praticata pianificazione territoriale e di una consolidata pianificazione urbanistica. Si tratta di pratiche tendenzialmente poco coordinate tra loro il cui effetto si traduce spesso in un forte impatto sul territorio, in termini di consumo di suolo e di risorse naturali non rinnovabili (Allende Landa, 2002).

Il modello catalano

Sono soltanto alcune le regioni spagnole che hanno sviluppato e approvato piani di livello territoriale¹¹ e altrettanto pochi tra questi producono una reale azione di governo del territorio, costituendo la maggior parte di essi quasi esclusivamente un adempimento normativo con scarsa efficacia operativa (Estaban, 2003).

Nel caso della Catalunya pur essendo definitivamente approvati, tra gli strumenti di pianificazione territoriale previsti dalla normativa regionale, il Plan Territorial General del 1995¹² e il Plan Territorial Parcial de Terre de l’Ebre del 2001¹³, di fatto il coordinamento tra questi e la pianificazione urbanistica appare debole.

Tra le ragioni che generano tale condizione si pongono in evidenza le seguenti componenti:

- la pianificazione urbanistica risulta sufficiente a consentire da sola, da un punto di vista tecnico-normativo, un qualsivoglia tipo di azione sul territorio;

- la pianificazione urbanistica si fonda su un’immediata relazione cittadino-amministrazione, che non ha un equivalente nel rapporto con la pianificazione territoriale;

- la pianificazione territoriale produce effetti a lungo termine che non hanno un riscontro immediato e diretto sul territorio;

- la debolezza di un ente amministrativo intermedio (come la provincia) non legittima l’autorevolezza della corrispondente pianificazione territoriale (Estaban, 2003).

Inoltre, così come regolati dalla legge, i piani di livello territoriale sono strumenti che dovrebbero consentire il controllo della quasi totalità delle dinamiche sovralocali presenti alla rispettiva scala di riferimento¹⁴. Tale condizione produce come esito la difficoltà di rispondere efficacemente a tale onere dando vita a deboli strumenti di inquadramento generale che difficilmente operano scelte di carattere strutturale, in genere rinviate ad altri piani e livelli di governo del territorio (Estaban, 2003).

Alla storica contrapposizione tra pianificazione urbanistica e pianificazione territoriale che rischia di generare e rafforzare gli squilibri territoriali in atto, sta tentando di dare risposta l’azione del governo della Generalitat de Catalunya attraverso la definizione di un percorso riformista graduale che, piuttosto che rifondare istituzionalmente la disciplina nell’ottica di una visione organica e integrata di ordenación del territorio, agisce dal basso promuovendo un’azione di riforma per parti caratterizzata da un certo livello di operatività.

Questo processo prende le mosse soprattutto negli ultimi anni, in seguito alla presa di coscienza dei forti squilibri territoriali generati dalla crescita urbana in atto, nel contesto generale di debolezza della pianificazione territoriale.

Nello specifico, il processo di metropolizzazione del territorio catalano, strettamente relazionato alla realtà di Barcellona, è stato accompagnato da una serie di disfunzioni territoriali promosse da azioni locali e settoriali esasperate dalla assenza di una visione territoriale organica. Tale processo si è caratterizzato da una parte per la congestione dell’area metropolitana di Barcellona e della fascia costiera, e dall’altra per l’indebolimento dei sistemi territoriali dell’entroterra, esterni ai flussi e alle dinamiche di sviluppo. A tale processo si è accompagnata un’intensiva specializzazione degli usi del suolo che ha generato la crescita della domanda di mobilità, la difficoltà di accesso al mercato della casa e ai servizi, nonché fenomeni di segregazione e di perdita di coesione sociale (Nello, 2005).

A partire da tali condizioni e al fine di garantire un processo di sviluppo contraddistinto da efficienza economica, sostenibilità ambientale ed equità sociale, nasce in seno all’amministrazione regionale la necessità di promuovere una nuova politica pubblica di riequilibrio delle dinamiche in atto attraverso la ridefinizione di forme e ruoli degli strumenti di governo del territorio. L’obiettivo non è quello di arrestare il processo di metropolizzazione ma, attraverso una visione di più ampio respiro territoriale, di articolarlo su più nuclei e distribuirlo sull’intera rete di città catalane il cui consolidamento proceda in parallelo con le azioni di protezione del paesaggio, di rispetto delle aree agricole e di consolidamento della coesione sociale.

Il processo di rinnovamento del quadro normativo regionale promosso negli ultimi anni, pertanto, si integra con l’impulso dato agli strumenti di pianificazione di respiro sovralocale in quanto le dinamiche e le problematiche da affrontare sono essenzialmente di scala territoriale e a questo livello vanno affrontate.

Il quadro normativo regionale

Il sistema di pianificazione urbanistico-territoriale catalano è regolato da un quadro di riferimento doppio costituito dalla normativa sulla pianificazione territoriale e da quella che regola la disciplina urbanistica.

La pianificazione territoriale, disciplinata dalla Ley del 1983 de Politica territorial e avente come fine la promozione dell’uso razionale del territorio, introduce il Plan Territorial General come strumento di pianificazione di livello regionale, i Planes Territoriales Parciales quali strumenti di pianificazione di ambiti territoriali di livello intermedio (costituiti da almeno una comarca) e i Planes Territoriales Sectoriales relativi a specifiche aree tematiche. A questo quadro di riferimento è corrisposto, a livello operativo, un certo grado di inerzia che ha portato all’approvazione di pochi strumenti di pianificazione di livello territoriale.

Con l’approvazione della Ley 31/2002 de Medidas Fiscales y Administrativas¹⁵ viene introdotta all’interno di questo sistema la figura dei Planes Directores Territoriales¹⁶ che assumono un carattere di operatività rispetto alle previsioni del Plan Territorial General o dei Planes Territoriales Parciales. Si tratta di uno strumento flessibile che può interessare comuni non necessariamente ricadenti nello stesso ambito territoriale (definito dal Plan Territorial General e per ciascuno dei quali è previsto un Plan Territorial Parcial) e che ha come obiettivo la promozione di una pianificazione territoriale dotata di maggiore flessibilità e soprattutto più vicina alle reali esigenze del territorio in quanto promossa dagli stessi sistemi territoriali locali.

Per quel che invece riguarda la gestione e regolamentazione della disciplina urbanistica la Ley 2/2002 de Urbanismo¹⁷ oltre a regolamentare la figura dei Planes de Ordenación Urbanistica Municipal di livello comunale, introduce la figura dei Planes Directores Urbanisticos (art. 56) ai quali corrisponde la definizione delle direttrici di coordinamento della ordenación urbanistica di più territori comunali con particolare attenzione riferita alla difesa del suolo non urbanizzabile, alla realizzazione delle grandi infrastrutture, alla definizione delle politiche per l’edilizia residenziale.

La citata legge è stata modificata dall’attuale governo socialista con la Ley 10/2004¹⁸ in direzione di una maggiore attenzione alla questione dell’accessibilità alla casa e al tema della sostenibilità territoriale. Entrambe le norme sono state derogate dal Testo unificato della Ley de Urbanismo¹⁹ che struttura in un unico articolato la regolamentazione della disciplina urbanistica a livello regionale. Al suo interno viene introdotto il concetto di sviluppo urbanistico sostenibile inteso come “l’utilizzo razionale del territorio e dell’ambiente che comporta l’integrazione delle esigenze di crescita con la conservazione delle risorse naturali e dei valori paesaggistici, archeologici, storici e culturali al fine di garantire la qualità della vita delle generazioni presenti e future”²⁰.

Il programma di pianificazione territoriale

In parallelo alla revisione del quadro normativo viene dato nuovo impulso alla pianificazione territoriale attraverso l’istituzione, nel 2004, del programma di pianificazione territoriale (Programa de Planeamiento Territorial) all’interno della Secretaria de Planificación Territorial del Departamento de Politica Territorial y Obras Publicas (ente di livello regionale) al fine di promuovere il processo di pianificazione territoriale e di dotare di un quadro di riferimento aggiornato le azioni di governo del territorio da implementare. Il programma nasce dalla volontà di riorganizzare le politiche territoriali in atto in direzione di forme di sostenibilità ambientale, economica e sociale alle quali il processo di metropolizzazione del territorio catalano deve guardare per evitare di trasformarsi in veicolo di degrado. Nello specifico della pianificazione territoriale il Governo catalano si è impegnato nella legislatura in corso (2003-2007) a implementare la realizzazione dei sei Planes Territoriales Parciales mancanti, la revisione del Plan Territorial Parcial del Ebre e quella del Plan Territorial General de Catalunya²¹.

Inoltre, secondo il nuovo programma, l’elaborazione degli strumenti di pianificazione territoriale deve essere accompagnata da una pianificazione urbanistica che superi le attuali visioni parziali e che guardi in maniera strutturale alle strategie generali di livello sovracomunale. A tal fine svolgono un ruolo di primo piano i Planes Directores Territoriales e i Planes Directores Urbanisticos²², diciannove dei quali sono attualmente in fase di elaborazione.

Per dotare tale sistema di pianificazione di un quadro di riferimento, all’interno del programma di pianificazione territoriale sono stati individuati 15 assi di orientamento della planificación territorial²³ che costituiscano uno strumento di coordinamento degli indirizzi ai quali gli strumenti di pianificazione in fase di elaborazione dovranno guardare.

All’interno dello scenario che si va delineando, piuttosto che procedere secondo il tradizionale modello a cascata con la revisione Plan Territorial General de Catalunya e in seguito con l’elaborazione e la revisione dei Planes Territoriales Parciales, si è deciso di procedere al contrario, completando la formazione dei Planes Territoriales Parciales mancanti e, a partire da questi, riformulare gli indirizzi e i contenuti della pianificazione territoriale di livello regionale. Secondo tale visione il futuro Plan Territorial General de Catalunya sarà redatto a partire dalle analisi e dalle proposte progettuali contenute negli strumenti di pianificazione di scala inferiore, più direttamente relazionati alle esigenze del territorio.

Considerazioni conclusive

La nuova politica territoriale catalana affronta la condizione di debolezza della pianificazione territoriale e le problematiche ad essa connesse aggredendo dal basso la questione e proponendo un quadro di coerenza territoriale (Programa de Planeamiento Territorial) che detti gli indirizzi per i piani di livello territoriale intermedio (Planes Territoriales Parciales, Planes Directores Territoriales e Planes Directores Urbanisticos) in fase di elaborazione.

La scelta di procedere secondo un percorso inverso, che parta dalla pianificazione territoriale intermedia e non direttamente – o in parallelo – dalla riformulazione organica della pianificazione territoriale regionale, muove – principalmente – dall’interesse di innescare il suddetto processo di riforma nell’immediato e di riuscire a ottenere i primi risultati nel corso dell’attuale legislatura²⁴.

Tale scelta pone in evidenza alcuni nodi critici. Se da una parte si fornisce un impulso decisivo all’elaborazione degli strumenti di pianificazione di livello territoriale intermedio utile a delineare il quadro di coerenza sovralocale per l’azione della pianificazione urbanistica, dall’altra, procedendo prima con la pianificazione di livello intermedio e successivamente con quella regionale, il problema della debolezza del coordinamento di livello superiore viene spostato da una scala all’altra non risolvendolo in maniera organica. Si rischia cioè di veicolare la formazione di uno strumento di pianificazione territoriale regionale debole che sia il risultato, per giustapposizione, delle scelte dei piani di livello territoriale inferiore e non il motore del processo di pianificazione organico che esprima in maniera sintetica un unitario progetto di territorio. Ancora una volta si corre il pericolo di far prevalere l’interesse particolare su quello generale.

Quello prospettato si caratterizza, pertanto, come un modello bottom up incompleto applicato al sistema della pianificazione urbanistico-territoriale che affida un ruolo chiave alla pianificazione territoriale intermedia sulla cui capacità di coordinamento²⁵, in assenza di un potenziamento dei corrispondenti enti di amministrazione e gestione (province, comarche o altri enti intermedi), è lecito avanzare dei dubbi.

Tali perplessità vengono avvalorate dalla assenza di una norma quadro sulla ordenación del territorio con il rango di legge regionale che integri al proprio interno la disciplina urbanistica e la pianificazione territoriale definendo in maniera organica le relazioni tra livelli e strumenti di pianificazione e superando l’attuale dicotomia.

Note

¹ Strategia territoriale europea. Verso uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio europeo, Commissione europea, Postdam, maggio 1999.

² Art. 148 della Costituzione spagnola del 1978.

³ Un tentativo di integrazione tra le politiche settoriali era stato promosso con i Planes Directores Territoriales de Coordinación, previsti dalla Ley del Suelo del 1975. Soltanto due di questi piani vennero realizzati su tutto il territorio spagnolo e resi non operativi per il prevalere di interessi particolari su interessi di carattere generale.

⁴ Cfr. nel caso specifico della Catalunya l’art. 11 della Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Politica Territorial de Catalunya (DOGC, n. 385, de 30 de noviembre de 1983), e l’art. 13.1 della Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo (BOE de 17 de abril de 2002, n. 92).

⁵ Si tratta di strumenti di pianificazione previsti per gli ambiti territoriali in cui si articola operativamente il piano di livello regionale.

⁶ Tra le Comunidades Autonómas (regioni) che hanno prodotto un quadro normativo sulla pianificazione territoriale autonomo rispetto alla regolamentazione della disciplina urbanistica sono presenti: Andalucia, Argón, Baleares, Canarias, Castilla y Leon, Catalunya, Extremadura, Galicia, Murcia, Pais Vasco, Comunidad Valenciana.

⁷ Secondo J. Gatòn Pèrez de Albeniz (2002), se nei diversi Statuti delle CC.AA. la materia ordenación del territorio è di competenza esclusiva delle amministrazioni regionali sulla base di quanto stabilito dall’art. 148, comma 1 della Costituzione del 1978, la disciplina e la pratica delle cose hanno dimostrato che in realtà si tratta di materia concorrente tra Stato e regioni. La riflessione nasce dalla constatazione che all’interno della citata ordenaciòn del territorio rientra la quasi totalità delle politiche che secondo l’art. 149 della Costituzione rimangono di competenza statale (tra queste: Legislaciòn del Suelo, Leyes de Aguas, Leyes de Costas, Planificaciòn de infraestructuras, Competencias en materia de medio ambiente, Planificaciòn economica, ecc.).

⁸ Cfr. Parejo A. L. (1984), La Ordenaciòn y la Gestiòn Urbanistica un Bilance Critico, in “Ciudad y Territorio”, gennaio-giugno.

⁹ Ci si riferisce in particolare alle leggi di Baleares, Cantabria, Galicia, Comunidad de Madrid e Murcia promulgate tra il 1987 e il 1995.

¹⁰ Carta Europea de Ordenación del Territorio, Recomendación n. R(84) 2 del Comité de Ministros a los Estados miembros del Consejo de Europa, adoptada el 26.1.1984.

¹¹ Le CC.AA. che hanno definitivamente approvato lo strumento di pianificazione territoriale regionale sono la Catalunya, il País Vasco, l’Argón, le Asturias, le Baleares e le Canarias.

¹² Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña (DOGC, n. 2032, 31 de marzo 1995).

¹³ Resolució d’11 de juliol de 2001, per la qual es fa públic l’Acord del Govern de la Generalitat de 15 de maig de 2001, pel qual s’aprova definitivament el Pla territorial parcial de les Terres de l’Ebre (DOGC, n. 3440, 27 de juliol 2001).

¹⁴ Cfr. nello specifico l’art. 5 della Ley 23/1983 de Politica Territorial de Catalunya, cit.

¹⁵ Ley 31/2002, de Medidas Fiscales y Administrativas (BOE de 17 de enero de 2003, n. 15).

¹⁶ Art. 19 bis, ter, quater introdotto nell’articolato della Ley 23/1983 dalla Ley 31/2002.

¹⁷ Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo, cit.

¹⁸ La Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo, para el fomento de las viviendas, de la sostenibilidad territorial y de la autonomia local (DOGC n. 4291, 30.12.2004).

¹⁹ Decreto legislativo 1/2005 de 26 de julio (DOGC n. 4436, de 28.7.2005).

²⁰ Art. 3.1, Decreto legislativo 1/2005 del 26 di luglio, cit.

²¹ Cfr. l’Acord del Govern de la Generalitat de 14 desembre de 2003.

²² Ley 2/2002, de 14 de marzo, de urbanismo.

²³ Cfr. Generalitat de Catalunya, Departament de Politica Territorial i Obres Oubliques, Criteris per al desenvolupament del Programa de Planejament Territorial, Comissió de Cordinació de Política Territorial, sessione 20.5.2005.

²⁴ L’elaborazione e l’approvazione di un nuovo Plan Territorial General comporterebbe tempi tecnici che supererebbero il termine della legislatura in corso previsto per il 2007.

²⁵ Vedi nota 3.

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