Pianificazione regionale e governo del territorio in Lombardia

Fulvia Pinto

Le modificazioni dei poteri istituzionali

Negli ultimi anni le innovazioni introdotte nel sistema istituzionale italiano sono state decisamente rilevanti, trasformando radicalmente i ruoli tradizionali degli enti e i rapporti politici tra gli stessi.

Con la modifica del Titolo V della Costituzione il ruolo della regione nel governo del territorio ha assunto una particolare importanza. Il passaggio dal concetto di urbanistica a quello di governo del territorio non è puramente formale. Difatti, la regione deve impostare una propria disciplina normativa, sia pur nel rispetto dei principi fondamentali previsti dalla legislazione statale e deve esercitare una propria azione di governo tenendo conto e coordinando la molteplicità delle azioni e degli interventi che si attuano sul territorio. Lo strumento individuato dalla regione è il piano territoriale regionale (Ptr) attraverso il quale risulta possibile attuare gli obiettivi essenziali dello sviluppo socio-economico previsti nel piano regionale di sviluppo (Prs).

In Lombardia il processo innovativo è iniziato alla fine degli anni ’90 con alcune leggi di settore, ha trovato coerenza nella riforma del Titolo V della Costituzione ed è stato incrementato con iniziativa autonoma sulla base del principio di sussidiarietà che ha caratterizzato l’azione della regione negli ultimi anni.

La realtà lombarda richiedeva la trasformazione della regione in ente di governo, con un potenziamento dei ruoli e delle responsabilità delle province e dei comuni, affinché potessero collaborare con la regione nella gestione del territorio.

L’esigenza di dare risposte immediate alle necessità della società ha rappresentato, in alcuni casi, l’occasione per sostenere l’avvenuto superamento della pianificazione territoriale e urbanistica, accusata di non essere adatta per proporre la soluzione migliore al momento richiesto, e anzi di determinare una situazione tale per cui spesso la soluzione migliore è in contrasto con la soluzione prevista nel piano urbanistico.

Dopo anni di confronti e sperimentazioni la Lombardia ha deciso di rilanciare l’utilità della pianificazione territoriale a livello comunale, provinciale e regionale, con una strumentazione completamente rinnovata, attraverso la nuova legge per il Governo del territorio.

Con tale legge viene del tutto superato il sistema di pianificazione centralizzato, per essere sostituito da un sistema che attribuisce ad ogni ente l’esercizio di funzioni con riferimento agli interessi della realtà territoriale rappresentata.

In attuazione del principio di sussidiarietà, enunciato nell’art. 118 della Costituzione, la nuova legge per il governo del territorio, attraverso il superamento del modello cosiddetto a cascata, attribuisce al comune la competenza principale in materia.

Il problema riguarda essenzialmente le modalità per impostare in maniera diversa il piano, affinché possa configurarsi come strumento efficace per la società e per il dialogo tra le istituzioni.

I nuovi strumenti di pianificazione devono contenere proposte suscettibili di variazioni; gli aggiornamenti, scaturiti da nuove esigenze insorte nel frattempo, devono essere agevolati attraverso procedure veloci, senza che ciò determini la sensazione di ledere un diritto acquisito. Risulta, dunque, importante che il confronto su una proposta avvenga in relazione a degli scenari prestabiliti e a delle strategie condivise, costruite con il contributo di diversi soggetti istituzionali e sociali.

L’autonomia dei livelli di pianificazione determina la necessità di un coordinamento tra gli stessi per garantire la compatibilità con gli interessi del resto del territorio. Da questo punto di vista il Ptr può svolgere un ruolo fondamentale. Esso, infatti, attraverso il supporto del sistema informativo territoriale (Sit), rappresenta il quadro di riferimento per la valutazione di compatibilità degli atti di governo del territorio di comuni, province, comunità montane ed enti gestori dei parchi. Si tende a superare il concetto della conformità fra atti per affermare quello della compatibilità con il territorio e/o con obiettivi condivisi.

I contenuti del Ptr

Il Ptr rappresenta un atto fondamentale di indirizzo della programmazione di settore della regione, nonché di orientamento della programmazione e pianificazione territoriale dei comuni e delle province, al fine di assicurare, nel rispetto e nella valorizzazione delle autonomie locali, la complessiva coerenza al quadro programmatico regionale. In particolare, il piano indica gli obiettivi principali di sviluppo socio-economico del territorio regionale, con riferimento al Prs e al complesso della programmazione regionale di settore e stabilisce i criteri e gli indirizzi per la redazione degli atti di programmazione territoriale di province e comuni. Il Ptr ha natura ed effetti di piano territoriale paesaggistico (Figura 1).

Inoltre, individua il quadro delle iniziative relative alla realizzazione delle infrastrutture e delle opere pubbliche di interesse regionale e nazionale e il quadro delle conoscenze delle caratteristiche fisiche del territorio. Stabilisce, dunque, i criteri operativi per la tutela dell’ambiente, con riferimento alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, della disciplina delle aree regionali protette e degli atti di regolamentazione e programmazione regionale e nazionale in materia di salvaguardia delle risorse idriche, geologiche, idrogeologiche, agro-forestali, ecologiche, della riduzione dell’inquinamento acustico e atmosferico, dello smaltimento dei rifiuti (Figura 2).

In seguito, il Ptr stabilisce le linee orientative dell’assetto del territorio regionale, anche in relazione all’individuazione dei principali poli di sviluppo regionale e delle aree di tutela ambientale, gli indirizzi generali per il riassetto del territorio per la prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici, gli indirizzi per la programmazione territoriale di comuni e province. Inoltre, il Ptr individua gli strumenti adatti per assicurare il perseguimento degli obiettivi regionali e, in particolare, forme di compensazione economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di limitazione delle possibilità di sviluppo, nonché modalità di compensazione ambientale per interventi che determinano impatti rilevanti sul territorio.

Infine, vengono definite le modalità di aggiornamento e di adeguamento dei contenuti del Ptr, in considerazione della programmazione socio-economica e settoriale regionale, nazionale e comunitaria e le modalità di espletamento contestuale e coordinato delle procedure previste per l’attuazione degli obiettivi e degli indirizzi contenuti nel piano.

Il Ptr contiene prescrizioni di carattere orientativo per la programmazione regionale di settore e ne stabilisce gli indirizzi tenendo conto dei limiti derivanti dagli atti di programmazione dell’ordinamento statale e di quello comunitario.

Le valutazioni di compatibilità rispetto al Ptr, sia per gli atti della stessa Regione che per quelli degli enti locali o di altri enti, riguardano l’accertamento dell’idoneità dell’atto, oggetto della valutazione o verifica, per garantire il conseguimento degli obiettivi fissati nel piano, salvaguardandone i limiti di sostenibilità previsti.

Nel rispetto degli obiettivi principali, il piano è suscettibile di modifiche, integrazioni, adeguamenti, anche conseguenti a osservazioni o proposte provenienti dagli enti locali e da altri enti interessati.

Le previsioni del Ptr, relative alla realizzazione di infrastrutture prioritarie e di interventi di potenziamento e adeguamento delle linee di comunicazione e del sistema della mobilità, nonché inerenti all’individuazione dei principali poli di sviluppo regionale e delle aree di tutela ambientale, considerati obiettivi prioritari di interesse regionale o sovraregionale, prevalgono sulle disposizioni dei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali, non costituenti parchi naturali o aree naturali protette. In caso di difformità tra il Ptr e la pianificazione di aree naturali protette, all’atto della presentazione del piano per l’approvazione, il Consiglio regionale assume le determinazioni necessarie a garantire la coerenza tra tali strumenti, prevedendo le eventuali mitigazioni e compensazioni ambientali in accordo con l’ente gestore del parco (Figura 3).

Le previsioni del Ptr, relative alla realizzazione di infrastrutture prioritarie e di interventi di potenziamento e adeguamento delle linee di comunicazione e del sistema della mobilità, hanno, se ciò è previsto dal piano, prevalenza immediata su ogni altra previsione difforme contenuta nel piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp) ovvero nel piano di governo del territorio (Figure 4 e 5).

Se aree di significativa ampiezza territoriale sono interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali con rilevanza regionale o sovraregionale, il Ptr può prevedere l’approvazione di un piano territoriale regionale d’area (Ptra), che disciplini il governo di queste aree. Il piano, dunque, approfondisce, nel dettaglio, gli obiettivi socio-economici e infrastrutturali da perseguire, stabilisce i criteri necessari al reperimento e alla ripartizione delle risorse finanziarie e dispone indicazioni specifiche e coordinate riguardanti il governo del territorio, anche in relazione alle previsioni insediative, alle forme di compensazione e/o ripristino ambientale, e alla disciplina degli interventi sul territorio stesso. Le disposizioni del Ptra hanno efficacia diretta nei confronti dei comuni e delle province compresi nel relativo ambito. La Giunta regionale, con apposita deliberazione, può delegare in tutto o in parte l’elaborazione del piano alla provincia o alle province territorialmente interessate, o comunque avvalersi della collaborazione di tali enti. In questo caso il Ptra, per le aree comprese, ha natura ed effetti di Ptcp, sostituendosi a quest’ultimo e da esso venendo obbligatoriamente recepito.

Il processo di costruzione

Prima di addentrarci nei contenuti specifici del Ptr della Regione Lombardia, è importante fare riferimento agli obiettivi generali che con questo strumento è possibile perseguire.

L’obiettivo principale riguarda la governance: il Ptr è da considerare uno strumento di supporto all’attività di governance territoriale della regione, in quanto consente il raccordo tra la visione strategica della propria programmazione generale e di settore e il contesto fisico, ambientale ed economico, mediante un’interpretazione del territorio che evidenzi le criticità e le potenzialità del territorio stesso e ne sottolinei le opportunità per le realtà locali, per i sistemi territoriali, funzionali e per tutta la regione.

Il piano può rappresentare altresì un momento di raccordo fra politiche e interventi in una logica sistemica: esso opera per un confronto interistituzionale e con la società civile sostenuto da un progetto globale e supportato da una valutazione degli effetti e delle opportunità che le diverse scelte comportano. Ciò è fondamentale per la valorizzazione delle sinergie e delle occasioni sulle quali stabilire l’accordo con le realtà locali e con tutti i soggetti che operano sul territorio.

Chiaramente il piano fa riferimento, in termini di condivisione, confronto e implementazione di strategie, ai contenuti espressi dalle politiche nazionali ed europee.

Va inoltre messo in evidenza che fra gli atti finalizzati alla costruzione dell’Europa, lo schema di sviluppo dello spazio europeo (Ssse) riconosce le regioni come soggetti promotori dei processi di sviluppo e come strutture fondamentali di collegamento tra il sistema di interessi nazionali e locali.

In tale contesto, il Ptr, inteso come progetto di territorio, contribuisce a sostenere, nel confronto con gli altri soggetti nazionali ed europei, le scelte e le azioni già intraprese da parte della regione, dotando l’ente stesso di una propria visione strategica anche spaziale.

Il ruolo del piano è anche di utilizzare le indicazioni dello Ssse, seguendone le modifiche e le integrazioni, per le implicazioni che esse possono avere per la regione con riferimento alla sua collocazione rispetto alle altre regioni limitrofe. Ciò anche al fine di restituire il quadro globale delle politiche e delle azioni comunitarie, da  confrontate e integrate con le scelte e le priorità di sviluppo adottate dalla regione, da un lato, e dall'altro, con il sistema degli interessi e dei progetti dei soggetti privati e pubblici a livello locale.

Il piano assume, dunque, la valenza di strumento di conoscenza e verifica delle opportunità di scelta e dei risultati attesi rispetto ad un insieme ordinato di valutazioni dello stato del territorio regionale e delle rispettive dinamiche e opzioni di sviluppo in connessione con quelle di altre regioni, di altri enti e soggetti. Inoltre, il Ptr assume un ruolo di orientamento e cooperazione dell’insieme degli indirizzi di scelta proposti e che possono maturare ai diversi livelli territoriali con riferimento a politiche comunitarie e locali per la coesione che può realizzarsi tra i numerosi interessi in gioco.

Il piano si configura, dunque, come un documento quadro di riferimento: restituisce gli obiettivi e le scelte di programmazione e di sviluppo della regione in rapporto agli scenari nazionali, europei e locali; consente di monitorare in itinere gli interventi, di verificarne i risultati e di chiarire eventuali cambiamenti di strategia e di azioni.

Nel piano si confrontano tre codici testuali, di natura diversa ma complementari: la descrizione/interpretazione dei fenomeni e delle politiche, la stima e la misurazione delle risorse e degli investimenti, la rappresentazione delle preesistenze e delle implicazioni economiche e sociali e territoriali delle scelte. Questo insieme di conoscenze costituisce il valore aggiunto del piano, la sua importanza e la sua utilità nel sostenere decisioni che considerino contemporaneamente le esigenze di carattere generale e quelle delle specificità locali.

Nello specifico, la rappresentazione di una visione spaziale delle strategie di sviluppo pone in risalto due ordini di opportunità e di limiti: a livello spaziale quello della coesistenza delle scelte e a livello temporale quello della loro successione. La rappresentazione della pianificazione spaziale e temporale consente, altresì, di valorizzare le congruità e le sinergie, da un lato, e, dall’altro, di evitare i rischi di discrasie attraverso il governo delle compensazioni.

Il Ptr, verificate le indicazioni sovraregionali e le osservazioni infraregionali, acquisite le politiche e le direttive regionali, si esprime mediante scelte di indirizzo che determinano ricadute territoriali e che si connotano con diversi gradi di prescrittività in relazione al tipo e al livello di maturazione delle scelte.

La formazione e l’attuazione del piano avviene mediante la territorializzazione delle indicazioni della programmazione regionale, la concertazione sulle scelte prioritarie e sulla temporalizzazione degli interventi, la valutazione delle implicazioni territoriali e la verifica dei progetti con i soggetti interessati (pubblici e privati).

L’individuazione di indicatori e invarianti può rappresentare un punto di partenza essenziale per effettuare la valutazione di scelte che operano a diverso livello. Con l’ausilio di questa valutazione, ogni atto che riguarda il governo del territorio, in primo luogo quelli della stessa regione, potrà, qualora fosse necessario, essere considerato in un’ottica di maggiore o minore compatibilità con gli obiettivi fissati nel Ptr, salvaguardandone i limiti di sostenibilità previsti.

La formazione del Ptr si basa sulla partecipazione di tutti i soggetti interessati: la nuova legge per il governo del territorio prevede, infatti, che, già prima del conferimento dell’incarico per la redazione del Ptr, tutti i soggetti interessati possano formulare proposte utili per la predisposizione dello stesso. Tuttavia, considerando che il piano contiene innanzitutto un quadro di riferimento programmatico ed un’analisi conoscitiva dello stato del territorio, risulta, chiaramente, elemento di incontro dei diversi settori regionali. Pertanto, il Prs diventa l’interlocutore privilegiato per le politiche regionali, le quali sono sempre più caratterizzate da un processo di formazione bottom up. I momenti formali di confronto, come quello successivo alla sua adozione, nel corso del quale è possibile presentare osservazioni, rappresentano soltanto il risultato codificato di un percorso di confronto fra enti e con tutti i soggetti interessati, che risulta indispensabile alla costruzione del piano e senza il quale il piano stesso non potrebbe avere luogo.

Il Ptr si presenta altresì come uno strumento dinamico, flessibile e aperto. La legge prevede, infatti, che esso sia aggiornato annualmente, anche per essere coordinato con gli atti di programmazione delle altre regioni, dello Stato e dell’Unione europea. Le modifiche possono essere proposte dagli enti locali interessati, affinché ci sia un coordinamento con i propri atti di governo del territorio.

Lo sviluppo della sussidiarietà e l’attribuzione di un nuovo ruolo alla regione, pone l’esigenza, ad ogni ente, di costruire una propria visione di riferimento, con la quale misurarsi e confrontarsi alla pari con tutti i soggetti. In questa fase, lo strumento più adatto a tale obiettivo è proprio il Ptr, inteso come un mezzo utile alla definizione delle strategie, che deve contenere gli aspetti conoscitivi e strutturali del territorio e rappresentare un quadro d’insieme delle politiche regionali. Esso deve, inoltre, avere come riferimento principale il Prs e come interlocutori i diversi soggetti che vanno dal comune alla comunità europea. L’esistenza di questo strumento dovrebbe permettere alla regione di confrontarsi non sulla base di un dialogo impostato su di un livello gerarchico, bensì su contenuti che corrispondono alle diverse visioni di sviluppo, di divenire ecc. Uno strumento da leggersi come opportunità di confronto su un’idea di futuro del territorio regionale, non strettamente legata ad un problema di confini amministrativi, nel senso che deve dimensionare gli ambiti sulla base dei problemi e intervenire alle diverse scale per comprendere, analizzare, recepire e proporre, con l’obiettivo di utilizzare al meglio le sinergie.

Il Documento strategico per il Ptr elaborato dalla Regione Lombardia nel 2005 trae spunto dai risultati del confronto tra i vari enti, in particolare da quello con le province, i cui Ptcp rappresentano la pianificazione strategica già in atto e hanno offerto spunti per la trasposizione di proposte ed esperienze ad altre parti del territorio regionale.

La metodologia scelta per la definizione delle politiche del Documento strategico si basa sull’intersettorialità e sulla collaborazione fra le diverse direzioni generali della regione, in particolare ufficio di presidenza, infrastrutture e mobilità, qualità dell’ambiente, servizi di pubblica utilità e agricoltura, tramite la selezione di obiettivi contenuti nel Prs e nella pianificazione di settore.

Il Documento strategico stabilisce il proprio ambito d’azione, partendo dal rinnovato contesto istituzionale e normativo e dal conseguente frazionamento dei poteri e dai cambiamenti introdotti sul tema del paesaggio dal Codice Urbani. Individua, quindi, alcuni obiettivi prioritari che riguardano l’accrescimento dell’attrattività del territorio, mediante processi di valorizzazione dell’insieme delle risorse della Lombardia e l’incremento della competitività in campo internazionale, in particolare tramite lo sviluppo delle infrastrutture.

Le strategie per il territorio sono state selezionate facendo riferimento al sistema metropolitano visto come chiave di lettura delle dinamiche e delle criticità del territorio lombardo (Figura 6).

L’analisi dei meccanismi evolutivi complessi di questo sistema ha portato a definire una serie di possibili scenari alternativi, rispetto ai quali sono state individuate politiche a breve o medio termine, finalizzate a migliorare la capacità del sistema e del territorio lombardo ad accompagnare i processi di trasformazione in corso o previsti limitando al massimo gli effetti negativi indotti.

Il termine strategico non viene usato casualmente. Il programma europeo Terra¹ sostiene chiaramente la necessità di adozione di piani strategici che lavorino a più scale. Il piano strategico sviluppato su più scale consente di rispondere contestualmente a problematiche diverse e di coinvolgere diversi attori sui vari progetti. Tutto ciò per rispondere alle necessità di pianificazione del territorio, non più considerate come semplice sovrapposizione di programmi territoriali separati.

Un piano regionale che risponda a tali necessità, operando su più scale, su territori diversi e in maniera interattiva con le popolazioni che vi abitano, non soltanto non può fare riferimento a ripartizioni territoriali rigide, bensì deve valutare specifici progetti per ogni territorio, motivando le scelte e gli interventi.

Strategie per il territorio

La conoscenza del territorio, delle sue componenti e tendenze evolutive e degli scenari di sviluppo, è punto di partenza per stabilire le azioni di governo del territorio. L’azione dei numerosi soggetti che operano in questo contesto richiede una conoscenza condivisa e riconosciuta come riferimento. Il quadro delle conoscenze territoriali deve permettere di valutare le diverse opzioni e di cogliere le opportunità e il valore aggiunto nelle azioni che vengono promosse. Ruolo fondamentale è affidato al Sit che, per essere pienamente condiviso, è orientato a svilupparsi come sistema integrato attraverso la collaborazione di più soggetti, non soltanto all'interno della pubblica amministrazione. Al fine di costruire il quadro delle conoscenze, per il Ptr risulta necessario stabilire i principali contenuti in relazione agli obiettivi previsti, garantendo tra i molteplici dati disponibili gli indicatori maggiormente significativi. Il quadro delle conoscenze territoriali deve essere strutturato con particolare attenzione agli aspetti organizzativi e tecnologici. Perciò è necessario disporre di una struttura di policies, accordi istituzionali, tecnologie, dati e persone, che renda possibile la condivisione e l'uso efficiente dell'informazione geografica. Il termine infrastruttura dell'informazione territoriale descrive, in genere, un sistema in cui interagiscono numerose strutture in sinergia. La realizzazione di un'infrastruttura dell'informazione territoriale è una sfida e un'opportunità che la Lombardia intende sviluppare nei prossimi anni.

Tra le finalità previste dal Ptr, sembra opportuno fare riferimento, in particolare, a due obiettivi di livello macro, selezionati fra i diversi assumibili dal piano, per le implicazioni territoriali che sottendono nonché per il rapporto con le problematiche del sistema metropolitano.

I due obiettivi riguardano l’attrattività del territorio mediante processi di valorizzazione dell’insieme delle risorse della Lombardia e l’aumento della competitività in campo internazionale, in particolare mediante lo sviluppo dell’infrastrutturazione di livello regionale (Figura 7).

Chiaramente gli argomenti sono fra loro strettamente interconnessi, l’uno può contribuire alla realizzazione dell’altro e le strategie da attuare per il loro perseguimento possono avere molteplici punti di incontro.

La Lombardia, oltre ad avere una posizione di centralità geografica nel sistema europeo, ha sempre avuto un ruolo particolare da un punto di vista economico e sociale: due fattori che la collocano in una posizione di vantaggio rispetto ai nuovi processi di sviluppo.

Questo punto di forza non è tuttavia in sé sufficiente per assicurare in maniera adeguata la capacità della regione di essere competitiva e di conservare la sua posizione di forza attuale in un’epoca in cui mercati, strutture sociali, tecnologie, trasporti e comunicazioni si modificano in modo sostanziale e rapido. Per poter svolgere un ruolo di rilievo non è sufficiente razionalizzare dall’interno e rendere più efficiente il sistema economico e sociale di cui si dispone già; è anche necessario rinnovarlo e arricchirlo mediante introduzione di elementi nuovi.

In quest’ottica non bastano neppure strategie focalizzate soltanto su pochi elementi cruciali, teoricamente in grado di determinare fonti di sviluppo, capaci a loro volta di trascinare con sè l’intero sistema. Elemento fondamentale è la costruzione di milieu, di contesti socio-economici e spaziali che soddisfino una varietà di esigenze, attraverso modalità diverse e contenuti differenziati.

Una strategia, che si proponga di attrarre nuove risorse umane ed economiche, istituzioni importanti e attività che migliorino la qualità della vita, deve necessariamente valutare in maniera integrata più fattori, anche di natura e qualità molto diverse. Inoltre, per mobilitare tutte le risorse disponibili e ottenere esiti significativi deve basarsi su un’ottica che valorizzi gli aspetti positivi insiti nelle varie situazioni e gli apporti dei diversi attori, in maniera tale da massimizzare il ruolo dei fattori positivi e da modificare gli apparenti punti di debolezza in elementi di forza.

Alla base del Ptr lombardo c’è la convinzione che il sistema metropolitano rappresenti una componente del territorio regionale, le cui criticità e le cui potenzialità hanno un rapporto diretto con gli altri sistemi e gli altri territori, e da lì ha origine una strategia di azione della Regione Lombardia per affrontare la globalità degli interessi di tutto il territorio.

Le modalità progettuali del Ptr declinano strategie e azioni per il territorio a partire dalle criticità del sistema metropolitano lombardo e alle complesse interazioni che esso instaura non soltanto nel territorio regionale, bensì, più in generale, in tutto l’Italia settentrionale.

La vision del Ptr non propone, dunque, un elenco di obiettivi come risultanti dei problemi non risolti nella pianificazione provinciale e comunale, bensì propone di affrontare le criticità emergenti dal complesso sistema metropolitano che, a causa della sua instabilità, genera fenomeni di congestione diffusa e determina effetti indotti non prevedibili tra le politiche territoriali.

La vision del Ptr privilegia, dunque, l’individuazione delle criticità rispetto alla omogeneità della scala di riferimento, che varia in relazione alla necessità di fronteggiare gli effetti indotti.

Pertanto, la scala di riferimento dei problemi è variabile così come il sistema metropolitano che determina impatti territoriali a centinaia di chilometri di distanza, ma contestualmente è sensibile agli effetti della congestione derivanti anche da ridotte trasformazioni.

Le strategie e le azioni proposte sono dunque molto diversificate, sia per ambiti di intervento che per livelli di diffusione territoriale, e la valenza del livello regionale è determinata contestualmente dalla dimensione assoluta e dai vari livelli di integrazioni di politiche che è necessario prendere in considerazione.

Alla vision del Ptr seguono alcune strategie e azioni che, in una logica di integrazione delle pianificazioni, possono essere perseguite in funzione del raggiungimento degli obiettivi. L’ottica integrata che sottende tutto il lavoro emerge poi nelle sinergie con gli obiettivi gestionali del Prs e/o della pianificazione di settore.

Il Ptr traduce, dal punto di vista territoriale, gli obiettivi strategici che vengono definiti a livello lombardo: interviene con azioni specifiche per avviare o accompagnare progetti strategici che hanno ricadute su tutto il sistema; interviene con politiche diffuse per contrastare criticità comuni a tutto il territorio o a specifiche parti di esso.

L’azione del Ptr avviene mediante l’integrazione di politiche definite, già programmate o in corso di attuazione, convogliandone gli effetti indotti sul territorio mediante azioni di accompagnamento attraverso piani d’area o con direttive per la loro applicazione nella pianificazione provinciale e comunale.

L’azione del Ptr è dunque finalizzata a migliorare la capacità del sistema istituzionale e del territorio nel suo complesso, ad accompagnare i processi di trasformazione in corso o previsti, limitando al massimo gli effetti indotti negativi.

Il Ptr propone, altresì, di aumentare il coordinamento delle politiche attive sul territorio mediante una più efficace azione di integrazione con la pianificazione ai vari livelli.

Politiche integrate per una riduzione delle criticità del sistema

Il Ptr, così come più volte ripetuto, non è concepito con una impostazione gerarchica, bensì come uno strumento che deve fare da collante per l’integrazione delle politiche o, in altri termini, come una macchina che interviene per mettere in moto politiche complesse mediante complessi dispositivi. In particolare, il Ptr mette in evidenza una serie di fattori cruciali per la Lombardia, fattori che, se affrontati singolarmente, difficilmente possono trovare soluzione, e che soltanto affrontati complessivamente, in un’ottica integrata ispirata a obiettivi prestabiliti, possono essere superati.

Da questo punto di vista, l’aspetto specifico dell’appartenenza al sistema metropolitano è costituito dalla concentrazione che, nella maniera attuale di costruire la città, genera livelli crescenti di congestione e inquinamento.

L’unica modalità di intervento per la pianificazione territoriale è quella di limitare al massimo l’uso di nuovo suolo e di ipotizzare la creazione di sistemi multipolari, riuscendo a trasferire i pesi insediativi. Tali politiche, se considerate in un’ottica settoriale, sono in buona parte destinate al fallimento, perché non è pensabile che le aree metropolitane non generino in vario modo nuova occupazione di suolo; possono però trovare complessi meccanismi di attuazione se viste in un’ottica integrata (Figura 8).

Le politiche di contenimento dell’uso del suolo sono, infatti, sicuramente da applicare, ma all’interno di una serie di interventi che convergano nell’obiettivo di migliorare i parametri della concentrazione e di offrire soluzioni alternative.

Un obiettivo realistico concerne il miglioramento della qualità complessiva delle performance urbane riducendo in vari modi gli effetti negativi della concentrazione insediativa. A questo proposito vanno fatte alcune riflessioni.

Innanzitutto, non risulta possibile pensare che a breve gli investimenti sul territorio aumentino, pertanto bisogna attuare politiche che abbiano il duplice obiettivo di indurre una riduzione dei costi indotti dalle esternalità negative e, contestualmente, producano concreti effetti di riqualificazione del territorio.

Infine, la riduzione dei costi va valutata sia per quelli iniziali sia per i costi che si producono a medio-lungo termine (come i costi sociali). Il caso più evidente è rappresentato dall’inquinamento ambientale (risorse naturali non rinnovabili), che deriva essenzialmente da un fenomeno di concentrazione e che non può essere risolto se non mediante consistenti politiche attive che modifichino la qualità del sistema urbano senza ampliare i consumi. Dunque, possono essere attuate molteplici politiche in grado di produrre risultati (anche in tempi differenti), migliorando progressivamente la situazione.

Note

¹ Programma di sostegno alla ricerca sperimentale in materia di pianificazione territoriale per l’attuazione di azioni concrete inquadrate in una visione strategica del territorio. È rivolto alle zone dell’Unione europea che per la loro specificità territoriale sono più vulnerabili e presentano una accentuata difficoltà a sviluppare una strategia integrata del territorio.

Bibliografia

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