Sphera: un network di ricerca per la pianificazione territoriale regionale

Attilio Belli

Negli ultimi anni diverse regioni italiane hanno avviato nuovi processi di pianificazione territoriale e aggiornato la propria legge urbanistica regionale. Molte di queste regioni con differenti modalità stanno sperimentando processi eclettici attraverso i quali promuovono sia forme di piano più negoziali e strategiche, attente alle relazioni fra quadro di riferimento e azioni, fra visioni e progetti; sia forme più strutturali di garanzia per l’uso delle risorse identitarie del territorio e dei patrimoni territoriali riconosciuti come non negoziabili. L’approccio strategico nella pianificazione si presenta, dunque, in qualche caso, integrato con un approccio strutturale in modo da costituire sistemi di pianificazione regionale più complessi che cercano di contemperare insieme strumenti più stabili e a lungo termine (essenzialmente di garanzia rispetto a valori ambientali e rischi come nei casi della carta regionale dei luoghi, dello statuto del territorio, dei quadri territoriali di riferimento, ecc.) con obiettivi di governo strategico a vari livelli, più flessibili e a breve termine, sui quali formare coalizioni di interessi di attori socio-economici per l’implementazione (programmi e progetti pilota, progetti strategici, progetti scaturiti da cantieri progettuali o da conferenze di pianificazione, ecc.).

Queste nuove esperienze di pianificazione regionale tentano di affrontare, alla scala regionale, molte e differenziate dimensioni spaziali e temporali con il fine di riconoscere, aggregare e indirizzare visioni dei diversi interessi in campo più complesse e articolate rispetto ad approcci fondati sulle sole politiche.

Rispetto ai pochi piani regionali del passato (essenzialmente regolativi, sul modello del piano regolatore generale, nella forma piano e gerarchici in termini di relazioni interistituzionali), i piani più recenti introducono una sperimentazione sia nella ricerca di nuove forme di piano atte a rispondere meglio alla molteplicità di interessi presenti nelle società regionali, sia nella ricerca di strumenti/processi più orientati al progetto di territorio su cui far convergere interessi multiattoriali per superare le difficoltà di implementazione delle esperienze di pianificazione regionale del passato.

Questi processi sono aiutati dall’accresciuta importanza del ruolo assunto dall’ente regione con la territorializzazione delle politiche dell’Unione europea, con i processi di decentramento istituzionale in Italia e con l’emergere, in forme diverse nel nostro paese, di un neoregionalismo economico e istituzionale. La riforma costituzionale del 2001 ha cambiato, infatti, profondamente la situazione in cui all’inizio degli anni ’90 si trovavano le regioni italiane, quando avevano ancora ben pochi poteri e responsabilità. Si prospetta, tuttavia, una situazione aperta, perché un forte decentramento può creare benefici, ma anche inconvenienti e costi. Infatti, “il decentramento può produrre interventi a scala troppo piccola, ridondanza, conflittualità e duplicazione delle politiche, la moltiplicazione delle burocrazie e la complicazione delle procedure decisionali, e quindi un peggiore funzionamento del sistema politico-amministrativo”¹. Si tratta di una partita tutta da giocare, per una efficace interpretazione dei principi di sussidiarietà che eviti una confusione di ruoli e inefficienze.

Nell’ottobre del 2005, con lo scopo di promuovere una riflessione scientifica in questa fase di ripresa delle esperienze di pianificazione regionale, si è costituita la rete di ricercatori denominata Sphera (Spatial Planning Harmonization for European Regional Administrations) in seguito alla predisposizione del programma di ricerca di interesse nazionale intitolato Forme Plurime della pianificazione regionale. Il programma di ricerca, ammesso a cofinanzianziamento dal Ministero dell’Università e della ricerca scientifica nel dicembre 2005, coinvolge l’Università Federico II di Napoli, la Seconda Università di Napoli e le Università di Firenze, l’Aquila e Udine².

Il requisito di pluralità che, come dichiara il titolo della ricerca, è indagato nelle attuali forme di pianificazione regionale, attiene aspetti molteplici che vanno dalla pluralità delle forme di razionalità in azione nel processo di pianificazione regionale, alla compresenza di una pluralità di strumenti e approcci che caratterizzano le esperienze in corso, alla coesistenza di una pluralità di network delle componenti strutturali dei sistemi regionali e degli attori coinvolti nei processi di pianificazione regionale, alla pluralità di forme cooperative nei rapporti intergovernativi interni ai processi, infine alla pluralità di approcci percettivi e valutativi nella concezione strategica del paesaggio regionale.

La ricerca propone l’interazione, trascurata nella letteratura esistente, fra due linee di ricerca interne alla disciplina urbanistica, una più propriamente relativa alla pianificazione territoriale regionale, l’altra che indaga le forme di pianificazione strategica e le modalità negoziali per il governo del territorio.

Questi processi negoziali mettono in interazione mondi tradizionalmente separati (quello privato e quello pubblico) e promuovono una dinamica di intersezione tra settori amministrativi tradizionalmente autoreferenziali, consentendo lo sviluppo di varie forme di partenariato e cooperazione. Per effetto di questi processi il governo del territorio sembra configurarsi sempre più come spazio pubblico interattivo da rendere trasparente, che attende di essere esplorato e ordinato non solo a livello di riflessione teorica.

L’attività della rete di ricerca Sphera è rivolta al tentativo ambizioso di indirizzare e supportare i processi in corso per favorire la costruzione di sistemi di pianificazione strategica regionale adeguati ai recenti processi multilivello di coesione economica, sociale e territoriale in un contesto di sviluppo sostenibile. In tal senso una delle questioni prioritarie che la rete di ricercatori intende affrontare è verificare la possibilità di trovare forme adeguate di armonizzazione e convergenza integrata dei sistemi di pianificazione territoriale regionale in Europa. È, in effetti, quanto con il tentativo di una “europeizzazione della programmazione territoriale regionale e urbana” dall’alto ha proposto l’Unione europea con lo schema di sviluppo dello spazio europeo (Ssse). Il documento politico-programmatico è, infatti, chiaro in proposito quando sostiene che in funzione dell’affermarsi di una “europeizzazione della programmazione territoriale regionale e urbana”, le autorità di governo e le amministrazioni regionali e locali dovrebbero fin dalle fasi iniziali dei processi di programmazione tener conto dei rapporti e delle interazioni esistenti a livello europeo, in modo da non considerare lo sviluppo del proprio territorio indipendentemente dallo sviluppo dell’Europa³.

In Italia gran parte dei documenti di pianificazione territoriale regionale hanno utilizzato lo Ssse come sfondo di riferimento, a volte retorico, per la costruzione dei propri obiettivi territoriali, puntando su uno sviluppo equilibrato e sostenibile, spesso condividendo con il testo programmatico comunitario, in modo più o meno esplicito, gli obiettivi di coesione economica e sociale, di salvaguardia delle risorse naturali e del patrimonio culturale e di una competitività più equilibrata dello spazio europeo. Questi documenti hanno pertanto assunto come strategie da perseguire il policentrismo ed un nuovo rapporto città-campagna, la parità di accesso alle infrastrutture e alle conoscenze e la gestione prudente del patrimonio naturale e culturale. In particolare, la promozione di una forma urbana definita come giudiziosamente compatta e il policentrismo a livello europeo (di gateways internazionali), regionale (di reti policentriche di città) e locale (di nodi urbani ben collegati o sistemi urbani locali) sono stati proposti come espliciti riferimenti nei processi di pianificazione.

In questa direzione va, ad esempio, lo Schema di sviluppo del territorio regionale dell’Emilia Romagna (2005), documento preliminare per l’aggiornamento del piano territoriale regionale, in cui l’obiettivo comunitario di coesione territoriale, ambiguo e privo di indicatori nei documenti dell’Ue, viene perseguito come “dimensione territoriale della sostenibilità”, attraverso la ricerca di qualità, efficienza e identità territoriale.

Altre esperienze o alcuni studi propedeutici per la revisione di piani territoriali⁴ accentuano, nella riflessione sul policentrismo europeo, l’importanza del livello minore, quello dei sistemi urbani locali o dei sistemi territoriali, esito di processi di “territorialità attiva” prodotti dall’azione collettiva dei soggetti locali.

Questo processo di assunzione di obiettivi comunitari nei piani territoriali regionali, in particolare di obiettivi dello Ssse, manifesta lo sviluppo dell’influenza dell’European spazial planning, ovvero la diffusione di nuove forme transnazionali di pianificazione di matrice comunitaria, pur nella difficoltà del caso italiano di farsi parte attiva nel processo di definizione di tale tipo di pianificazione⁵.

Il lavoro di Sphera mira, dunque, ad analizzare i sistemi italiani ed europei di pianificazione regionale per individuare i caratteri costitutivi in evoluzione indispensabili di un sistema di pianificazione con connotati strategici che affronti adeguatamente le problematiche attuali delle regioni in Europa. In questo senso dovrebbe essere inteso anche il significato dell’acronimo Sphera e la prospettiva in esso contenuta: l’armonizzazione dei sistemi di pianificazione regionale.

Note

¹ Viesti G. (2003), Abolire il Mezzogiorno, Laterza, p. 107.

² Oltre al sottoscritto, coordinatore nazionale, i coordinatori delle unità locali sono rispettivamente i Proff. Biagio Cillo, Giuseppe De Luca, Pierluigi Properzi e Sandro Fabbro.

³ Il processo di implementazione dei principi dello Ssse è stato successivamente incoraggiato e avviato nel 1998 dalla Commissione europea e dai quindici Stati membri attraverso il programma di studio sulla pianificazione dello spazio europeo (Study Programme on European Spatial Planning-Spesp), “il primo studio complessivo sul territorio europeo che mira a restituire una visione continentale fondata sulla scala regionale”.

⁴ Dematteis G., Janin Rivolin U., Per una prospettiva Sud-europea e italiana nel prossimo SSSE; Dente B., Balducci A., L’operatività delle scelte di piano, in Ires “Per un piano strategico della Lombardia anni 2000”.

⁵ Janin Rivolin U. (2004), European spatial planning: visioni e prospettive dal Sud Europa, in Mascarucci R., “Vision. Territori d’Europa”, Meltemi, Roma.