La sostenibilità nelle scelte di assetto territoriale ai differenti livelli di pianificazione

Pietro Ugolini

Francesca Pirlone

L’applicazione dei principi della sostenibilità ambientale alla pianificazione urbanistica e territoriale costituisce una delle tematiche su cui si concentra il dibattito in corso.

La sempre più diffusa consapevolezza del bene ambiente quale risorsa limitata ed erodibile ha portato ad un progress normativo, culturale e tecnico-metodologico tuttora in corso, le cui tappe sono state scandite da esperienze variegate, spesso progressive, riferibili a diverse scale di intervento.

La sottoscrizione di Agenda 21 a Rio de Janeiro nel giugno 1992, da parte di oltre 170 paesi di tutto il mondo, ben esprime tale consapevolezza, che a livello europeo ha trovato nelle conferenze di Aalborg (1994), di Lisbona (1996) e Hannover (2000) ulteriore determinazione e diffusione.

In Italia numerose sono le amministrazioni firmatarie della Carta di Aalborg e che stanno promuovendo processi di Agenda 21¹ locale sul proprio territorio. Tali iniziative esprimono l’alto livello partecipativo dei diversi soggetti che, alle diverse scale e ruoli, operano nel territorio.

In termini normativi e procedurali il processo evolutivo della governance può essere riferibile essenzialmente a due differenti filiere. Da una parte, dalla fine degli anni ’80² nel nostro paese si è sviluppato un processo pianificatorio specificamente indirizzato alla tutela ambientale nelle sue tre diverse componenti (acqua-aria-suolo). Ne sono derivate specifiche competenze e strumenti dedicati (primo fra tutti il piano di bacino) che hanno fornito forti contributi settoriali in merito alla conoscenza delle valenze ecologico-ambientali e delle conseguenti più opportune modalità di possibile utilizzo del territorio.

Nel contempo, è stato affrontato l’aspetto più specificamente insediativo-antropico, nell’ottica di prevenire il danno ambientale che potrebbe derivare da specifiche realizzazioni, valutandone preventivamente le conseguenti relazioni con l’ambiente esterno. Trattasi della procedura di valutazione di impatto ambientale (Via), che ha avuto anche nel nostro paese progressive determinazioni normative e procedurali e che trova applicazione in relazione a predeterminate tipologie di opere e relative loro dimensioni.

Il processo di valutazione preventiva del danno ambientale da scelte antropiche non ha invece ancora trovato una sua organica applicazione alla scala urbanistica.

Recente (2001) è la Direttiva europea che ha affrontato esplicitamente la questione, introducendo la valutazione ambientale strategica (Vas) e individuando quest’ultima come lo strumento per l’integrazione delle considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. La Vas rappresenta un processo inteso a valutare le conseguenze sul piano ambientale delle azioni proposte (politiche, piani o iniziative nell’ambito di programmi nazionali, regionali e locali) in modo che queste siano incluse e affrontate, insieme alle considerazioni di ordine economico e sociale, fin dalle prime fasi (strategiche) del processo decisionale. Attuata a livello macro sugli strumenti programmatori e pianificatori, essa completa e agevola la già citata Via, che interessa interventi ad una scala più puntuale.

L’esigenza di una valutazione preventiva delle scelte di piano, volta all’individuazione di quelle opzioni meno impattanti e di maggiori garanzia rispetto al non depauperamento delle risorse naturali, è ormai diffusamente esplicitata nelle normative e negli strumenti vigenti. Ne fanno fede sia i piani urbanistici ordinari (Ptr, Ptc o Prg) sia quelli di settore che recepiscono o tendono a fare proprio il concetto di sostenibilità.

A fronte di quanto espresso va però esplicitata una criticità che, di fatto, si verifica nella determinazione delle modalità con cui poter valutare tale sostenibilità. Si rende, infatti, necessario definire criteri e modalità con cui tale valutazione deve essere effettuata, basandosi su elementi oggettivi, in modo che possa essere al tempo stesso sia generalizzabile e, quindi, applicabile a diversi contesti, sia aggiornabile e flessibile, in relazione alle singole più specifiche esigenze.

È proprio in tale senso che si sta sviluppando un’articolata attività di ricerca condotta in collaborazione con la Provincia di Savona e che trova anche ulteriori approfondimenti e applicazioni in un progetto Interreg in corso di svolgimento con le Province di Cuneo e Imperia³.

Di particolare interesse risulta l’attività espletata nell’ambito del territorio savonese, a motivo della favorevole impostazione del sistema di governance locale riferibile sia agli strumenti di pianificazione e gestione del territorio in quanto tali, che alle forme di partecipazione attiva dei vari soggetti pubblici e privati⁴.

In particolare nel piano territoriale di coordinamento (Ptc) di Savona il tema della sostenibilità costituisce uno dei principali capisaldi degli obiettivi da perseguire, in relazione alla riorganizzazione del comparto energetico, la riconversione industriale, la sicurezza, la riduzione delle emissioni inquinanti in atmosfera e la produzione di energia da fonti rinnovabili.

La descrizione fondativa del Ptc contiene un’analisi degli aspetti fisici, naturalistici, insediativi e paesistici, fatta sulla base di una concezione metodologica che intende superare la visione settoriale dei vari aspetti del territorio, per andare verso una sua considerazione globale, intesa come insieme delle diverse entità ambientali e antropiche, le quali possono trovare una sinergia di sviluppo in un’ottica integrata attraverso una pianificazione sostenibile.

Negli ultimi anni la Provincia di Savona si è particolarmente attivata affinché i nuovi piani urbanistici considerassero la sostenibilità ambientale come principio base per la pianificazione territoriale; ciò anche in riferimento a quanto previsto dalla legge urbanistica regionale ligure 36/1997⁵. Il Documento politico programmatico dell’amministrazione provinciale ha proposto, inoltre, il Patto della sostenibilità ambientale (presente nel Ptc della Provincia di Savona) e la cooperazione fra gli enti locali, ribadendo l’indirizzo generale della sostenibilità dello sviluppo per ridurre i carichi antropici.

In tale contesto si sviluppa l’approccio metodologico citato, in corso di ulteriore affinamento, che ha ad oggetto l’individuazione di indicatori specifici di sostenibilità (e rispettivo grado di importanza – pesi), volti a fornire indicazioni in merito ad azioni e/o interventi sostenibili da porre in essere nel territorio per un efficace sviluppo sostenibile dello stesso. Interventi e/o azioni, che una volta individuati, possono essere considerati in una valutazione ambientale nei piani urbanistici (nell’ambito del processo decisionale).

L’approccio metodologico individuato, Cba⁶, ha preso il suo avvio da un metodo olandese (Dcba⁷ o delle quattro varianti), che è stato opportunamente rivisitato, contestualizzandolo alla realtà italiana, e integrato con tecniche intuitive, opportunamente rielaborate (metodo Delphy). Rispetto al Dcba, applicato solo a quartieri di nuova costruzione, il metodo Cba o delle tre varianti può essere applicato ad un territorio consolidato, quale quello in esame, e l’ambito di riferimento può riguardare non solo la scala urbana ma anche l’area vasta.

La denominazione del metodo rappresenta tre diverse soglie: C il valore che ha ciascun indicatore allo status quo; B il valore che esso assume nella normativa vigente; A il target che si intende raggiungere entro il 2012 in conformità alle linee guida dettate dal Ministero dell’ambiente e tutela del territorio.

Specifica peculiarità dell’approccio metodologico citato è stata quella della definizione e relativa quantificazione di indicatori di sostenibilità, da confrontare con i valori previsti nelle normative tecniche (B) e con gli obiettivi definiti nella documentazione nazionale (A), quali elemento di maggiore oggettività delle scelte.

Nel merito si è effettuata preventivamente ad un’ampia ricognizione e selezione di indicatori di sostenibilità presenti nella letteratura o in esperienze particolarmente significative ai diversi livelli di scala⁸: europea, nazionale e locale.

Una volta individuato il set complessivo di indicatori di possibile riferimento, si è proceduto, attraverso opportune metodologie di analisi e valutazioni pesate, alla determinazione dei 48 più rappresentativi e incisivi rispetto alla realtà in esame.

Per ognuno di tali indicatori si è applicato la procedura prima esposta.

Completato l’abaco Cba sono stati valutati i pesi (attraverso il metodo Delphy), per ciascun indicatore, per determinare i livelli prioritari di intervento. In tale ambito, oltre alla valutazione di sostenibilità, è stata considerata la reale disponibilità finanziaria programmata nei capitoli di bilancio delle amministrazioni interessate.

Si fa rilevare che l’applicazione del Delphy, opportunamente rielaborato, nella definizione dei pesi, consente l’oggettiva valutazione locale, in quanto chiama in causa contemporaneamente gli interlocutori esperti locali individuando il livello di attendibilità delle conseguenti determinazioni collettive.

Diverse sono le considerazioni che si evincono dalla analisi delle elaborazioni effettuate.

In questa sede non si ritiene essenziale parlare di risultati ottenuti (peraltro, almeno in parte già utilizzabili nella concreta attività di governance). Si sottolinea, invece, l’aspetto metodologico che, pur necessitando di ulteriore affinamenti, è volto a fondare le valutazioni e conseguenti determinazioni su criteri oggettivi connessi sia alla normativa (livelli B e C) che alla reale considerazione con cui la realtà locale vede l’incisività dei vari fattori in campo.

Note

¹ Come noto trattasi di un processo che prevede la definizione partecipata e condivisa di uno scenario di sviluppo di medio-lungo periodo partendo da un’analisi ambientale e socio-economica del contesto attuale. Definito lo scenario, grazie ad un forum permanente, ciascun attore della comunità si impegna ad attivare azioni coerenti con gli obiettivi comuni e partecipa, con altri, ad azioni sinergiche. A21L rappresenta per l’Europa l’elemento chiave dei processi di sviluppo sostenibile a supporto delle politiche dei governi locali (80% dei processi complessivamente avviati nel mondo). Anche in Italia le Agende 21 sono in rapida espansione; si passa da 53 del 1998 a 513 nel 2002 e in particolare si segnalano quali esperienze positive quelle attuate in Lombardia ed Emilia Romagna.

² Si ricorda in particolare nel 1986 l’Istituzione del Ministero dell’ambiente, nel 1989 l’avvio della pianificazione di bacino, ecc.

³ Trattasi del Progetto Rives (Protezione del territorio dai rischi naturali), Programma Interreg III A (Alcotra) di cui capofila è la Provincia di Cuneo, e sono coinvolti anche, oltre alla Provincia di Imperia, per la Francia il Brgm (Service Geologique Regionel Provence – Alpes – Cote d’Azur) e il Cstb (Centre Scientifique et Technique du Bâtiment, Département Développement Durable – Sophia Antipolis). Il progetto prende in considerazione un ampio territorio transfrontaliero e ha quale obiettivo la determinazione di modalità per la messa in sicurezza del territorio da eventi calamitosi di origine prevalentemente naturale nell’ambito della sostenibilità ambientale. Nel merito diverse attività riguardano l’analisi dei documenti urbanistici attraverso l’integrazione delle dimensioni dello sviluppo sostenibile, alle diverse scale territoriali considerate, e la scelta degli obiettivi di sviluppo sostenibile con i ruoli istituzionali competenti.

⁴ Nel merito si segnalano due importanti iniziative attuate nella Provincia di Savona: la Spes spa (Società di produzione enti savonesi) e la Ips Scpa (Insediamenti produttivi savonesi).

La prima è costituita dalla Provincia e dal Comune di Savona, dall’Unione industriali e dalla Cciaa, oltre che dall’Università degli Studi di Genova, e ha quale obiettivo lo sviluppo della ricerca avanzata e della formazione (a riguardo si ricorda la realizzazione di un apposito campus in Savona-Legino). La seconda è una società mista, a maggioranza pubblica, che vede la partecipazione di tutti i principali soggetti rappresentativi della realtà locale ed è rivolta alla riconversione dell’ampio patrimonio di insediamenti produttivi (presenti soprattutto in Val Bormida) degradati e/o dismessi a seguito delle mutate esigenze del mercato.

⁵ Si ricorda che la Lur 36/1997 della Regione Liguria affida allo strumento Ptc il compito di illustrare il grado di stabilità ambientale e la suscettività alle trasformazioni dell’assetto territoriale attraverso la Descrizione fondativi; in essa diventano individuabili gli ambiti atti alla rigenerazione ecologica e al disegno di tutela e di conservazione ambientale e, di conseguenza, possono essere coordinati, confrontati e valutati gli interventi di trasformazione sul territorio tramite il Documento degli obiettivi e la Struttura del piano. Il Ptc assume obiettivi generali quali la regolazione del consumo delle risorse sulla base della conoscenza sistematica del territorio, dell’ambiente e del paesaggio; la gestione delle risorse ambientali, assicurandone la riproducibilità a lungo termine; il management degli effetti delle trasformazioni territoriali in modo da ridurre gli squilibri ecologici e ambientali, affinché lo sviluppo delle comunità non comporti rischi elevati per le generazioni future.

⁶ Trattasi di approccio metodologico, relativo alla sostenibilità, predisposto dall’équipe di ricerca del Deuim – Facoltà di Ingegneria – Università degli Studi di Genova.

⁷ La metodologia si è sviluppata presso l’Università di Deft alla fine degli anni ’80 in Olanda ed è finalizzata alla progettazione ex novo di quartieri ecosostenibili. Essa propone, per ogni tematica, diverse soluzioni costruttive e ne indica il livello di sostenibilità (D, C, B o A in ordine crescente di sostenibilità); ciò permette di avere una visione globale delle varie soluzioni progettuali possibili da adottare per un determinato progetto.

In particolare: D rappresenta la soluzione normale; C la correzione dell’uso attuale; B la minimizzazione del danno; A la autonomizzazione (è cioè la situazione più propizia).

Il metodo, che si può definire un vero e proprio strumento per l’amministrazione del progetto, fu inizialmente concepito in occasione di un progetto dimostrativo ambientale; successivamente, si concretizzò nel quartiere Ecolonia ad Alphen aan den Rijn e venne applicato per la prima volta a scala urbanistica durante la progettazione di altri due quartieri residenziali di espansione urbana: Morrapark a Drachten e Ecodus a Deft. La progettazione di questi due ultimi quartieri si svolse contemporaneamente (a partire dal 1989), e costituì un’importante esperienza formativa per il metodo delle quattro varianti.

⁸ A livello europeo si ricorda la pubblicazione degli Indicatori comuni europei, da parte della Direzione generale dell’ambiente nel 2000, la pubblicazione di indicatori di pressione ambientale e indicatori strutturali da parte di Eurostat (Ufficio statistico della Commissione europea) nel 2001 o la pubblicazione degli indicatori ambientali a cura dell’Agenzia europea dell’ambiente nel 2003. Circa le esperienze nel nostro paese sono state analizzate gli Indicatori ambientali forniti dall’Anpa (Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente), attualmente Apat – Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici. In quest’ultimo caso trattasi di un set di 107 indicatori ambientali, il cui schema concettuale si basa sul Dpsir (Driving forces – Pressure – State – Impact – Response) suddivisi in 12 diverse tematiche: agricoltura; qualità dell’aria; cambiamenti climatici; coste e mari; energia; abitazioni; natura; suolo; turismo; trasporti; rifiuti; acqua. Infine, si segnalano gli indicatori propri di diverse esperienze a carattere regionale (tra cui quelle della Regione Lombardia e Regione Liguria) (2000), o quelli provinciali o comunali presenti in Agende 21 locali (ad esempio, si ricorda l’esperienza della A21L della Provincia di Torino basati sugli Eci).

Bibliografia

Ptc della Provincia di Savona (2003).

Ugolini P., Drago E., Pirlone F. (2006), Analisi di sostenibilità ambientale in area vasta: il caso della Provincia di Savona, in Ugolini P., “Pianificazione territoriale, portualità e infrastrutture. Il caso Savonese”, FrancoAngeli, Milano.

Ugolini P., Delponte I., Pirlone F. (2006), Ricerche sui temi infrastrutturali per la realtà savonese, Atti Convegno “Porti e regione logistica del Nord Ovest. Nuovi scenari per il Savonese e la ValBormida”, Ugolini P., Schizzi A. (a cura di), Savona, 20 maggio 2005, FrancoAngeli, Milano.

Ugolini P., Delponte I., Pirlone F. (2005), Scenari come strumenti strategici. Esperienze di simulazione a supporto dello sviluppo a scala urbana e territoriale, Atti II Giornata Studi Inu Campania “Visioni di territori dalle utopie agli scenari”, Napoli, 14 novembre 2005.