Prima attuazione della Lr 16/2004

Carla Eboli

Il periodo di osservazione va dall’1 gennaio 2005 al 30 giugno 2006: ben 18 mesi di attività da parte degli enti locali della Campania. Tale periodo registra i primi effetti della legge sul governo del territorio di cui si è dotata la Regione Campania nel dicembre 2004¹.

Innanzitutto, cerchiamo di riassumere, in poche righe, le innovazioni della suddetta norma. Vengono introdotti nuovi strumenti urbanistici a livello comunale, quali il piano urbanistico comunale (Puc), che prende il posto del desueto e farraginoso piano regolatore generale (Prg), i piani urbanistici attuativi (Pua) che “in relazione al contenuto hanno valore e portata” dei piani attuativi canonici (piani particolareggiati d’esecuzione, piano di lottizzazione convenzionata, piano di edilizia economica e popolare, piano degli insediamenti produttivi, piano di recupero), infine il regolamento urbanistico edilizio comunale (Ruec) che “individua le modalità esecutive e le tipologie delle trasformazioni, nonché l’attività concreta di costruzione, modificazione e conservazione delle strutture edilizie”.

Per meglio capire il nostro lavoro di sintesi, schematizziamo l’iter di approvazione dei piani. Per quel che concerne il Puc l’iter può essere scomposto in 5 fasi (Figura 1):

1) indizione di audizione delle organizzazioni sociali, culturali, sindacali, economico-professionali e ambientaliste di livello provinciale;

2) la Giunta comunale predispone la proposta di Puc e la deposita nella segreteria del comune o delle circoscrizioni dove vi rimane per recepire le osservazioni (60/40gg);

3) il Consiglio comunale esamina le eventuali osservazioni e adotta il piano;

4) la provincia verifica la compatibilità con gli strumenti di pianificazione territoriale sovraordinati e la conformità del piano con le norme sia statali che regionali vigenti;

5) il Presidente della provincia approva il Puc, previa delibera di giunta provinciale.

Per quel che concerne il Pua l’iter può essere scomposto in 2 fasi (Figura 2):

1) la Giunta comunale delibera l’adozione del piano, il quale verrà successivamente sia depositato presso la casa comunale, dove vi rimane per recepire le osservazioni e opposizioni (30gg), sia trasmesso alla provincia per eventuali osservazioni;

2) la Giunta comunale esamina le eventuali osservazioni e delibera l’approvazione del piano e, previo decreto sindacale, il Pua approvato viene pubblicato sul Burc.

Per quel che concerne il Ruec l’iter può essere scomposto in 2 fasi (Figura 3):

1) il Consiglio comunale delibera l’adozione del Ruec, il quale verrà successivamente depositato nella sede del comune, dove vi rimane per recepire le osservazioni e opposizioni (30gg);

2) il Consiglio comunale esamina le eventuali osservazioni e approva il Ruec.

La prima volta che viene redatto il Ruec, l’iter di formazione e di approvazione sarà lo stesso del Puc giacché la norma regionale impone la contestualità di approvazione di questi due strumenti². Pertanto l’approvazione finale sarà deliberata dal Presidente della provincia.

Alla luce delle innovazioni introdotte ci si è chiesto come gli enti locali hanno reagito alla nuova norma.

Il primo aspetto da rilevare è l’attuazione della nuova norma da parte di alcune amministrazioni comunali che, a fronte di una inerzia durata anche decenni, hanno provveduto ad avviare l’iter previsto dalla Lr 16/2004 per la redazione del Puc. Come ci si sarebbe potuto aspettare, tali iniziative sono rilevabili nel secondo semestre del 2005.

In dettaglio osserviamo che nella prima metà dell’anno 2005, in tutta la regione solo 8 comuni hanno avviato l’iter procedurale per dotarsi di un nuovo strumento urbanistico generale (Sug) di nuova generazione. Inoltre, risultano 3 i comuni che hanno indetto le audizioni delle organizzazioni sociali e culturali, rispettando il momento partecipativo voluto dalla norma, mentre sono 5 i comuni che hanno deliberato in Giunta comunale la proposta di Puc (Tabella 1). La Provincia di Benevento risulta la più dinamica con il 2,6% dei comuni attivi, seguono Caserta con l’1,9%, Avellino con l’1,7% e Salerno con l’1,3%.

Per quel che riguarda gli strumenti attuativi (Pua), solo 2 sono i comuni che hanno deliberato in giunta³ (Tabella 2). Inoltre, è da osservare che tali strumenti sono attuativi di Prg, come previsto dalla delibera di Giunta regionale 635/2005⁴, la quale precisa, infatti, che “le amministrazioni comunali possono, fino alla scadenza dei termini fissati per l’adozione del Puc, procedere alla formazione degli strumenti urbanistici attuativi, in esecuzione delle previsioni dei Prg vigenti, mediante il procedimento delineato dal medesimo art. 27”.

Il Ruec è stato predisposto e adottato da solo 2 comuni campani e tutti della Provincia di Caserta (Tabella 3). Inoltre, è da osservare che, a fronte della norma che prevede l’adozione in Consiglio comunale del Ruec, uno di questi comuni – San Felice a Cancello – ha deliberato l’adozione contestualmente al Puc in Giunta comunale⁵, mentre l’altro comune – Gallo Matese – lo ha adottato con deliberazione del commissario ad acta.

Nel corso del secondo semestre 2005 si registrano, in tutta la regione, per quel che riguarda il Puc, 24 indizioni di consultazioni delle organizzazioni sociali e culturali⁶ e 9 delibere di Giunta comunale⁷ con conseguente deposito nella segreteria del comune, per cui risulta che solo il 6% dei comuni campani è attivo (Tabella 4). Nel dettaglio, la provincia più dinamica è quella di Avellino con il 12,6% dei comuni attivi, seguita, in ordine decrescente, da Salerno con il 6,3%, Benevento con il 5,1%, Napoli con il 3,3% e, per ultima, Caserta con lo 0,8%.

Per i Pua abbiamo, per tutta la Campania, 4 adozioni in giunta e 7 approvazioni (Tabella 5). Interessante risulta l’adozione del Pua del Comune di San Giorgio a Cremano (Na) finalizzato al recupero e alla valorizzazione del sistema dei parchi urbani storici.

Risultano 2 Ruec approvati (Tabella 6): l’approvazione per il Comune di Sant’Agnello (Na) risulta essere stata fatta con una delibera di Consiglio comunale, quindi né contestualmente all’approvazione del Puc né con delibera da parte del presidente della provincia competente.

Lo sprono ad affrontare finalmente l’iter procedurale dettato dalla Lr 16/2004 è stato fornito dall’ente regionale, alla fine del secondo semestre 2005, sotto forma di incentivi finanziari per i comuni che ne fanno richiesta e che rientrano nella graduatoria che scaturisce dalla rispondenza ai requisiti richiesti, cioè che siano all’attualità sprovvisti di strumentazione urbanistica generale, oppure abbiano meno di 10.000 abitanti o aderiscano a forme di pianificazione partecipata e associata (deliberazione della Giunta regionale della Campania 1548 dell’11.11.2005).

Ipotizzando che l’inerzia alla pratica della pianificazione del territorio di alcuni enti nasca da problemi di bilancio, cioè da situazioni in cui le risorse economiche sono presumibilmente esigue, questo incoraggiamento finanziario proposto dalla regione dovrebbe dare un’accelerazione alla nuova fase di governo del territorio in Campania. Molti comuni, pur avendo fatto richiesta e ottenuto l’assegnazione dei fondi, non hanno, a tutt’oggi, avviato ancora la procedura. L’aiuto finanziario dall’alto è, a nostro avviso, esiguo, a fronte dei costi che un comune si ritrova a dovere sopportare per redigere un piano.

Nel I semestre 2006 nell’intera regione sono state indette 13 consultazioni di organizzazioni, mentre 4 sono i comuni che hanno deliberato in Giunta comunale la proposta di Puc (Tabella 7). La provincia più attiva risulta quella di Benevento con il 6,4% di comuni attivi, mentre la più pigra risulta quella di Salerno con l’1,3%.

Sono, invece, 15 i Pua approvati in tutta la regione (Tabella 8). È da segnalare l’indizione dell’audizione delle organizzazioni disposta dal Comune di San Mango Piemonte (Sa) per un Pua in variante ad un Prg⁸.

Così come prevede la norma regionale vigente, alcuni comuni che avevano un Prg, concepito secondo le norme regionali e statali precedenti alla Lr 16/2004, il cui iter era avviato verso la fase finale dell’approvazione, hanno visto approvato il proprio strumento urbanistico generale. Precisamente, nel I semestre 2005 in tutta la regione 8 comuni hanno avuto l’approvazione definitiva del Prg, mentre 10 sono ancora nella fase di controllo di conformità da parte della regione. Nel II semestre 2005 l’approvazione è stata deliberata per 4 comuni mentre uno solo è nella fase di controllo di conformità. Nel I semestre 2006 sono giunti al termine dell’iter di approvazione 7 Prg, mentre il controllo di conformità ha interessato 3 Prg.

È possibile evidenziare alcune situazioni anomale. Alcuni comuni, ad esempio, hanno adottato un nuovo Prg, secondo la vecchia procedura, senza tener conto della nuova legge regionale. Se si osserva nel dettaglio ritroviamo che il Comune di Gioi (Sa) e il Comune di Piaggine (Sa) depositano il Prg adottato definitivamente, mentre il Comune di Bisaccia (Av) deposita il Prg adottato nel gennaio del 2005⁹, nonostante la Lr 16/2004 sia entrata in vigore il giorno dopo la pubblicazione sul Burc, quindi il 29.12.2004.

Ulteriore analisi dei dati ci consente di osservare che, dopo più di 25 anni dall’approvazione del DLgs 76/1990¹⁰, vi sono ancora comuni che utilizzano tale norma per attuare le trasformazioni del territorio. C’è da chiedersi quanti comuni ancora rispondono ai requisiti richiesti da tale norma e quanti piani attuativi non debbano a questo punto seguire la prassi ordinaria a fronte della ormai superata emergenza. La proposta che viene dall’osservatorio è un maggiore rigore nell’utilizzo di tale norma, che si traduce in una revisione della Lr 16/2004 dove poter inserire, prima dell’approvazione definitiva, una verifica dei piani attuativi da parte della regione per un monitoraggio del territorio, dando a tale ente la facoltà e l’autorità di intervenire presso i tribunali amministrativi regionali in caso di riscontrata illegittimità. Inoltre, bisognerebbe pretendere, a seguito dell’utilizzo del decreto 76/1990, una documentazione dettagliata, analitica ed esplicita degli elementi connessi al terremoto. Quindi, in modo chiaro ed esaustivo dimostrare di essere ancora nella fase di emergenza post sisma, ammettendo non più nuovi piani ma solo varianti di assestamento.

Nel I semestre 2005 il Comune di Benevento ha depositato la variante al vigente Prg per la riclassificazione urbanistica di suoli¹¹, mentre il Comune di Afragola (Na) ha depositato la variante di adeguamento del Prg vigente alla nuova classificazione sismica¹².

Interessante risulta, inoltre, segnalare l’adozione in variante al Prg vigente per il territorio del Comune di Afragola (Na) del piano urbanistico territoriale (Put) delle aree dei Comuni di Acerra, Afragola, Caivano, Casalnuovo, Casoria, interessate dall’attraversamento della linea ferroviaria ad alta velocità, Roma-Napoli e della stazione Campania-Afragola¹³.

Nel 2005, inoltre, vi è l’avviso di deposito da parte del Comune di Pellezzano degli atti relativi al programma integrato di riqualificazione urbanistica edilizia ai sensi della Lr 3/1996¹⁴.

Alcuni piani vengono approvati in variante al Sug con l’utilizzo del Dpr 327/2001 – Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. L’art. 19 spiega che, quando “l’opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, l’approvazione del progetto definitivo da parte del Consiglio comunale costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico”¹⁵.

Assai frequente è il ricorso all’art. 5 del Dpr 447/1998. Come esaminato già in precedenza sono ancora molti, infatti, i comuni della regione che fanno uso di tale istituto per apportare variante al Sug con mutazione di destinazione urbanistica da zone agricole a zone produttive. I comuni della Provincia di Salerno sono quelli con maggiore propensione allo sviluppo del territorio secondo varianti puntuali: si registrano 43 provvedimenti emanati nel solo 2005 e quasi altrettanti nella sola prima fase del 2006. La redazione di piani per gli insediamenti produttivi, di contro, è praticamente nulla. Da un lato, si ha la burocrazia che impone tempi lunghi per pervenire all’approvazione dei nuovi piani, di contro, la produttività di un territorio non può attendere. Spesso anche le pratiche dello sportello unico sono divenute farraginose e, talvolta, estenuanti per un imprenditore che spera di poter avviare la propria attività in tempi rapidi. La soluzione potrebbe venire dalla perequazione intercomunale¹⁶. Tale approccio perequativo consente una compensazione di costi e benefici di una determinata operazione urbanistica tra gli enti direttamente interessati, oltre ad avere una sorta di maggiore razionalità e qualità dell’operazione mediante compensazione urbanistica sovracomunale. Inoltre, si minimizza la competizione tra gli enti mediante una sorta di indifferenza localizzativa degli impianti.

A tal proposito sembra interessante segnalare l’iniziativa di 3 comuni del salernitano, Sant’Arsenio, San Rufo e San Pietro al Tanagro, che si sono uniti formando una unione di comuni e insieme hanno presentato una pratica allo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’art. 5 del Dpr 447/1998, per la ristrutturazione e l’ampliamento di un immobile adibito a struttura turistica.

Tra le altre forme associative previste dal DLgs 267/2000, interessante risulta l’utilizzo dell’accordo di programma (artt.34 e 35) per addivenire all’approvazione di piani esecutivi a livello comunale ma anche intercomunale, quali i programmi di intervento di piani di insediamenti produttivi, la riqualificazione ambientale dei territori prossimi ad alvei o i programmi straordinari di edilizia residenziale17.

L’approvazione, invece, è giunta già per il programma di interventi del piano per gli insediamenti produttivi di interesse comprensoriale, ricadente sui territori dei Comuni di Angri, Sant’Egidio del Monte Albino e San Marzano sul Sarno, in variante ai rispettivi Prg.

In conclusione, con riferimento ad una delle più interessanti novità della Lr 16/2004, dai dati osservati negli ultimi mesi, si riscontra un lento ma progressivo incremento di comuni interessati a dotarsi di Puc, che, quindi, hanno avviato la prima fase del processo di formazione dello stesso, cioè la consultazione delle organizzazioni. È da osservare che tale fase comporta nuove forme di conoscenza e di competenze che hanno il compito di evitare che si riduca il tutto a mero, quanto vuoto, atto formale. Infatti, la fase partecipativa, se vissuta come momento di confronto reale tra le diverse esigenze, farà sì che si possano raggiungere importanti obiettivi in termini sia di efficacia che di qualità del piano, in quanto un piano condiviso può rappresentare le reali esigenze di una comunità.

Note

¹ Lr 22 dicembre 2004, n. 16 – Norme sul governo del territorio – Campania.

² Burc n. 25 del 9.5.2005 – Delibera di Giunta regionale n. 635 – Ulteriori direttive disciplinanti l’esercizio delle funzioni delegate in materia di governo del territorio ai sensi dell’art. 6 della Lr 16/2004 – Chiarimenti sull’interpretazione in fase di prima applicazione della Lr 16/2004 (con allegati) – Art. 9, “L’art. 29 stabilisce, al comma 3, che il Regolamento edilizio urbanistico comunale è approvato, per la prima volta, contestualmente all’approvazione del Puc”.

³ La Lr 16/2004 non obbliga i comuni a pubblicare la delibera di adozione in Giunta comunale, ma solo l’approvazione, per cui, essendo la fonte principale il Burc, il dato risultante potrebbe non rispecchiare la reale attività delle province.

⁴ Burc n. 25 del 9.5.2005 – Delibera di Giunta regionale n. 635 – Ulteriori direttive disciplinanti l’esercizio delle funzioni delegate in materia di governo del territorio ai sensi dell’art. 6 della Lr 16/2004 – Chiarimenti sull’interpretazione in fase di prima applicazione della Lr 16/2004 (con allegati).

⁵ Cfr. nota 2.

⁶ L’indizione delle consultazioni delle organizzazioni non è, secondo la Lr 16/2004, un atto che obbligatoriamente deve essere pubblicato sul Bollettino ufficiale della regione, per cui la fonte Burc per tale fase non risulta sufficiente per la definizione della reale attività dei comuni. Per tale motivo si è ricorsi ad una fonte ulteriore, quella della sezione regionale dell’Istituto nazionale di urbanistica, individuata tra le associazioni ambientaliste ammesse a intervenire nel procedimento di formazione del Puc. I dati elaborati rappresentano, quindi, l’integrazione tra i dati desunti dai Burc e quelli risultanti dalle convocazioni pervenute all’Inu Campania.

⁷ Il Comune di Sorrento risulta che ha deliberato la proposta di Puc il 16.2.2005 e provveduto al deposito nel 25.7.2005 (Burc n. 36 del 25.7.2005), mentre le consultazioni sono state effettuate nel maggio 2005 (dati Inu Campania), quindi dopo la delibera di Giunta consiliare.

⁸ Burc n. 16 del 24.4.2006.

⁹ Burc n. 3 del 17.1.2005.

¹⁰ Per l’intervento nelle aree terremotate del novembre 1980 e del febbraio 1981 – DLgs 76/1990, (Guri 086 suppl. ord. del 12.4.1990) Testo unico delle leggi per gli interventi nei territori della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982.

¹¹ Burc n. 18 del 29.3.2005.

¹² Burc n. 26 del 16.5.2005.

¹³ Burc n. 44 del 5.9.2005.

¹⁴ Burc n. 3 del 17.1.2005; Lr 3/1996 – Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale in attuazione della legge 179/1992.

¹⁵ Dpr 327/2001, modificato dal Dlgs 302/2002, – Sezione III Articolo 19 – Disposizioni sull’approvazione di un progetto di un’opera non conforme alle previsioni urbanistiche.

¹⁶ Definizione di perequazione intercomunale: Numero ristretto di comuni integrati urbanisticamente per addivenire a uno sviluppo settoriale per il raggiungimento di obiettivi comuni.

¹⁷ Art. 18 della legge 203/1991.