Da sottolineare come l’offerta per le imprese sia molto ampia con un alto numero di interventi per regione; è da aggiungere, però, che la domanda non sembra seguire l’articolazione dell’offerta.

Per quanto riguarda il quadro finanziario, con riferimento alla dinamica dei flussi totali erogati, considerando, quindi, sia gli interventi basati sulle norme a carattere nazionale che quelli a valere su specifiche norme regionali, il passaggio dall’anno 2000 al 2001 registra, tuttavia, un fortissimo (+37%) incremento delle erogazioni (prestito d’onore, legge 488/1992, credito d’imposta). Si tratta di un incremento straordinario che porta il totale delle erogazioni nell’anno 2001 per l’intero territorio nazionale a 10.167 miliardi di lire a fronte di 37.378 miliardi di lire di investimenti attivati.

La distribuzione regionale delle risorse è rimasta sostanzialmente invariata da un anno all’altro; nel 2001 il 57% è destinato alle regioni del sud, per un totale di 5.817 miliardi di lire, ed è prevalentemente distribuito (41%) in tre regioni: Campania (16%), Sicilia (14%), Puglia (11%). Il restante 43% è distribuito nel centro nord, con particolare incidenza della Lombardia (10%) e del Piemonte (6%) ed una media del 2% per le altre regioni.

Nonostante al sud il credito costi più che al nord e sia troppo razionato, il tasso di natalità di imprese nel Mezzogiorno negli ultimi tempi è superiore di quello del nord.

La legge 488/1992 ha raggiunto livelli di aiuto altissimi che rendono non conveniente il ricorso agli strumenti regionali, a meno che questi ultimi non copino pedissequamente la norma nazionale. Tale legge, occupandosi di industria e servizi⁶, turismo⁷ e commercio⁸ è, infatti, la normativa più nota, ma fino al 1992 la disposizione di riferimento per gli interventi nel Mezzogiorno era la legge 64/1986, che si muoveva con una certa lentezza, con programmi di investimento di medio lungo periodo e con la disponibilità di consistenti risorse finanziarie che non sempre riuscivano a tradursi in utilizzo.

All’interno dello scenario di riferimento europeo è, inoltre, avvenuto il passaggio dall’intervento straordinario nel Mezzogiorno, simboleggiato dalla legge 64/1986, alla nuova fase dell’intervento ordinario nelle cosiddette aree depresse⁹ con la legge 488/1992, che diventa il modello di normativa agevolativa che si accorda con gli indirizzi comunitari, con concessioni in base alla localizzazione territoriale, calcolo degli incentivi secondo un sistema uniformato ed in base ad intensità massime. L’incentivo è giustificato dal fatto che, per la collettività, è conveniente modificare le scelte degli investitori in favore di localizzazioni in aree depresse, e per questo essa è disposta a devolvere risorse in favore di iniziative in queste aree.

La principale innovazione della 488/1992 è rappresentata dal passaggio da un sistema di agevolazioni a pioggia a un altro razionato sulla base di un meccanismo d’asta consentendo, in tal modo, di costruire un sistema di agevolazioni che mette a confronto i progetti, premiando i più meritevoli e con apprezzabile ricaduta occupazionale.

Gli sviluppi recenti della politica Ue degli aiuti di Stato

Occorre, innanzitutto, fare una distinzione netta fra gli aiuti europei e gli aiuti di Stato.

Gli aiuti europei, infatti, sono quelli che fanno ricorso ai cosiddetti fondi strutturali per l’attivazione delle politiche regionali nell’Ue.

Gli aiuti di Stato (AdiS), invece, fanno riferimento agli artt. 87 e 88 del Titolo IV del Trattato Ce di Amsterdam¹⁰ “Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni” che riguardano, appunto, gli aiuti concessi dai singoli Stati alle imprese. Il motivo per cui la Ue, mediante la Commissione europea, segue con grande attenzione questa problematica è chiaramente espresso al paragrafo I dell’art. 87: “salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.

Infatti, grazie agli strumenti di sostegno pubblico predisposti a loro favore, certe imprese o certi settori produttivi nazionali fruiscono di situazioni concorrenziali più favorevoli non sulla base di fattori economici, come le risorse tecnologiche o umane o i mezzi economici più rilevanti, ma esclusivamente grazie all’intervento dello Stato.

Tale intervento esogeno modifica le regole del gioco e pone queste imprese o questi settori in una situazione più favorevole di quella che si sarebbe creata se i meccanismi del libero gioco della concorrenza fossero stati pienamente operanti.

Le iniziative di solidarietà in materia di sviluppo dell’economia regionale sono attuate innanzitutto a livello regionale e nazionale, mentre l’Ue svolge, mediante la propria politica di aiuti strutturali, una funzione sussidiaria. Il contributo dei fondi strutturali si concretizza, fra l’altro, nel cofinanziamento dei regimi di aiuto per investimenti produttivi concepiti ed attuati a livello nazionale e regionale¹¹.

La regola è chiara ma non è facile da applicare: gli aiuti, nella misura in cui incidono sugli scambi tra gli Stati membri, non sono ammessi, salvo esplicite deroghe al divieto degli aiuti¹².

La dottrina e l’esperienza hanno individuato quattro elementi precisi caratterizzanti gli aiuti che ricadono sotto la disciplina comunitaria: trasferimento di risorse statali, vantaggio economico, selettività, incidenza sulla concorrenza e sugli scambi.

Gli sviluppi recenti della politica degli AdiS hanno determinato, da parte del Consiglio, una presa di posizione sull’entità degli aiuti trattando esplicitamente il tema della riduzione degli stessi per un miglior funzionamento del mercato interno. In particolare, il Consiglio si è assunto l’impegno di promuovere la concorrenza e ha fatto appello agli Stati membri per ridurre il livello generale degli aiuti e spostare l’enfasi dal sostegno di imprese individuali o di settori al perseguimento di obiettivi generali di interesse comunitario, come l’occupazione, lo sviluppo regionale, l’ambiente, la formazione o la ricerca.

Un riscontro statistico mette in evidenza come, di fatto, nell’Ue sia già in corso una riduzione e un riorientamento degli aiuti. Si registra un’evoluzione degli obiettivi e degli strumenti e l’aumento di importanza degli aiuti per fini orizzontali (intersettoriali), quali, appunto, la ricerca e sviluppo (R&S) e l’ambiente¹³.

Il ruolo della Commissione è quello di accompagnare e incoraggiare la riduzione degli aiuti, migliorando la trasparenza attraverso la promozione del controllo reciproco e lo stimolo del dibattito pubblico sulla loro efficacia, favorendo, nel medio periodo, l’abbandono delle misure inefficaci.

La Commissione, inoltre, è favorevole ad un approccio che punta alla necessità di una valutazione più approfondita dell’impatto degli aiuti e della loro efficacia sin dalla loro concezione; si ritiene essenziale procedere ad una più sistematica valutazione ex ante dei risultati attesi da un certo intervento e dei costi in termini di perdita di ricchezza e di spreco di risorse dovuto a posizioni di rendita. Tale valutazione deve essere fatta dallo stesso Stato membro, che dovrebbe procedere ad un riesame periodico dell’insieme degli incentivi e della loro interazione. La Commissione, dal canto suo, non può procedere al posto dello Stato membro ad una valutazione caso per caso dell’efficacia attesa dell’aiuto ma ha il dovere di predisporre un quadro di analisi chiaro rispetto al quale procede essenzialmente ad un controllo di conformità.

La valutazione va riferita al principio di additività (o aggiuntività) degli interventi, secondo cui gli aiuti vengono concessi solo quando l’imprenditore, senza di essi, non farebbe l’investimento, ovvero gli aiuti sono giustificati dalla capacità di promuovere iniziative che non sarebbero state avviate in assenza di una politica in tal senso.

L’incentivazione, infatti, è cosa diversa dal sostegno, in quanto il primo deve determinare meccanismi in grado di innescare investimenti, mentre il secondo è caratterizzato dalla mancanza di regole a causa dei numerosissimi strumenti esistenti, a livello nazionale e regionale.

Si pone, tra l’altro, il problema di quale sia la interrelazione fra misure nazionali e interventi regionali, posta la ormai acquisita autonomia regionale e l’ampliamento delle relative competenze. L’impressione è che non si tratti altro che di una sommatoria di interventi piuttosto che di un organico complesso di misure, per cui ci si chiede se le autorità nazionali e regionali abbiano effettuato riflessioni sulla coerenza di tali regimi e sul loro impatto globale in relazione all’effettivo sviluppo economico regionale. Una prima soluzione potrebbe essere quella per cui gli AdiS vengano utilizzati solo quando è strettamente indispensabile.

L’evoluzione dell’economia e delle priorità politiche impone alla Commissione di aggiornare costantemente il quadro normativo per adattarsi alle nuove emergenze ed accompagnare il cambiamento: le nuove linee direttrici per gli aiuti in favore dell’ambiente, oltre che prevedere una più alta intensità per gli aiuti in favore degli investimenti realizzati a scopi ambientali, prendono in esame dettagliatamente gli aiuti alle energie rinnovabili, alla produzione combinata di elettricità e di vapore, al risparmio di energia e per il trattamento dei rifiuti, per il recupero delle zone inquinate o per la rilocalizzazione di imprese per ragioni ambientali. In questo quadro globale caratterizzato da grande dinamismo, per quanto riguarda l’Italia, si osserva come l’evoluzione degli aiuti registri una tendenza stabile alla riduzione.

Per quanto concerne gli obiettivi perseguiti tramite gli aiuti si nota che quelli concessi per le piccole e medie imprese (Pmi) e R&S e l’ambiente, cioè quelli a fini orizzontali, sono andati lievemente aumentando. La maggior parte degli aiuti per il settore manifatturiero resta tuttavia concentrata sugli obiettivi regionali, cioè sugli interventi in favore degli investimenti nelle regioni assistite, coincidenti con l’obiettivo 1 e, in parte, con l’obiettivo 2 dei fondi strutturali.

Lo sviluppo regionale resta la priorità degli aiuti. Per l’Italia, il Mezzogiorno, nonostante tassi di crescita superiori a quelli del centro nord nella seconda metà degli anni ‘90, resta una priorità per il divario importante da colmare nei confronti di quella realtà. Tutte le regioni meridionali sono rientrate nell’obiettivo 1 dei fondi strutturali e, sulla base della deroga all’art. 87 3 a) del trattato, sono state definite ammissibili agli aiuti a finalità regionale, potendo così godere, fino al 2006, di aiuti in favore degli investimenti produttivi delle grandi imprese, ma anche di intensità più elevate per tutti i tipi di aiuto orizzontale.

Si è visto come, a livello nazionale, gli strumenti principali della politica di sviluppo sono i provvedimenti per l’emersione, la legge 488/1992 e gli aiuti in favore degli investimenti sotto forma di crediti di imposta (legge Visco). A tali interventi principali si aggiungono altre misure, quali, ad esempio, gli incentivi automatici, gli aiuti capitari, gli interventi per il sostegno dell’imprenditorialità giovanile e gli interventi in favore della ricerca (fondo per l’innovazione tecnologica e fondo per la ricerca applicata), nonché numerosi interventi de minimis¹⁴.

Gli aiuti a finalità regionale sono quelli che hanno come obiettivo specifico lo sviluppo di alcune aree particolari. L’aiuto regionale, in particolare, ha come oggetto o l’investimento produttivo o la creazione di posti di lavoro connessa con l’investimento; tale tipologia è, senza dubbio, quella di maggior importanza in termini di risorse ed anche di maggior notorietà.

Gli aiuti regionali sono caratterizzati dal fatto di dover essere concentrati, perché, come afferma la Commissione, se “fossero generalizzati e diventassero la regola, verrebbe meno il loro carattere di incentivo e si annullerebbe il loro impatto economico”. Per tali motivi la Commissione ritiene che, in via di prima approssimazione, la “copertura totale degli aiuti regionali nell’Unione europea deve rimanere inferiore al 50% della popolazione comunitaria”¹⁵.

La Commissione, per concludere, ha approvato singolarmente questi ed altri strumenti. Tuttavia essa non ha una visione precisa degli effetti delle interrelazioni tra loro, della loro reale sinergia o degli eventuali sprechi e si augura che vi sia da parte delle autorità nazionali una visione centrale dell’insieme degli strumenti, del loro utilizzo e della loro efficacia.

La tendenza dell’Ue a ridurre gli aiuti, che non significa necessariamente minor sostegno all’industria, è destinata a continuare: si tratta di un’evoluzione positiva che deve essere accompagnata, in pratica, da una maggiore efficacia degli stessi, in modo da ridurre gli sprechi, tagliare interventi inefficaci o inefficienti o distorsivi o inutili, favorire il raggiungimento degli obiettivi di bilancio e affiancarsi meglio alle politiche divenute essenziali, prima fra tutte lo sviluppo sostenibile sul piano ambientale.

È necessario impostare una nuova politica di incentivazione permanente per l’imprenditoria locale basata sul capitale umano, sulle risorse naturali e culturali, sulla promozione delle agglomerazioni di imprese. Gli aiuti alle imprese devono essere accompagnati dall’indispensabile rafforzamento delle infrastrutture nuove e tradizionali e da riforme strutturali.

La programmazione negoziata

Gli interventi riconducibili agli strumenti della programmazione negoziata (patti territoriali, contratti d’area e contratti di programma)¹⁶ hanno registrato una riduzione del 31%. Tale arretramento trova riscontro nell’andamento diffuso di tutte le regioni meridionali, a differenza della legge 488/1992 che distribuisce i suoi incrementi coerentemente con il disegno della norma e, quindi, con una larga prevalenza proprio nelle regioni meridionali.

I contratti d’area (Cdia) hanno registrato una contrazione delle erogazioni rispetto al 2000 di oltre il 60%, sia pure con un’incidenza quantitativamente modesta. Forse è stato l’impatto negativo dei contratti di programma (Cdip) con -68,3% connesso alle problematiche amministrative, ma nel 2002 tali erogazioni dovrebbero riprendere. Un incremento delle erogazioni è stato, al contrario, registrato per i patti territoriali (Pt).

Tali strumenti sono comparsi sulla scena delle politiche a favore dello sviluppo d’impresa a partire dalla seconda metà degli anni novanta. La peculiarità di questo nuovo gruppo di interventi è rappresentata dal fatto che l’obiettivo non è il nuovo investimento inteso in modo isolato, che punti tout court a una crescita delle imprese beneficiate ma, piuttosto, lo sviluppo del territorio su cui l’impresa opera, l’aumento delle sue capacità di fare sistema, cioè di generare e utilizzare esternalità, lo sviluppo della sua capacità di competere, la valorizzazione delle risorse in esso presenti.

Una semplice azione di incentivazione a favore delle imprese in molte realtà locali non è sufficiente ad avviare nuovi processi di sviluppo locale. I nuovi fenomeni di crescita economica, come mostrano le recenti esperienze, sono fortemente correlati con la capacità di esprimersi da parte di determinati contesti locali responsabilizzati, frutto della cooperazione tra impresa, sindacato, amministrazioni locali, autonomie funzionali associazionismo e, in generale, i saperi locali.

È proprio in tali contesti che le variabili istituzionali, le scelte infrastrutturali, la pianificazione urbanistica comunale, i programmi di sviluppo provinciale e regionale assumono rilievo notevole ai fini dello sviluppo, in maniera analoga ad altre variabili: quelle economiche e finanziarie, quelle tecnologiche, quelle legate allo sviluppo del capitale umano.

La strada facile delle agevolazioni, quindi, sebbene importante, non dovrebbe rappresentare la sola leva per agire sullo sviluppo d’impresa. Lo scambio tra incentivi pubblici e investimenti privati, infatti, non è sufficiente a generare nuovo sviluppo.

È necessario, invece, che, in sede locale, si affermi e si consolidi un ambiente favorevole allo sviluppo, in cui prevalgano impegni comuni, fiducia reciproca, atteggiamenti cooperativi. Il rapporto tra impresa e operatore pubblico, in queste condizioni, può trasformarsi in una relazione di tipo multidirezionale (un patto e un contratto, appunto) in cui, avendo chiaro un obiettivo comune e una sequenza di azioni ritenute necessarie al suo perseguimento, vengono specificati: il ruolo assunto da ciascuno dei diversi attori; gli impegni reciproci tra questi; i tempi di ciascuna fase o azione; le risorse in gioco; gli effetti attesi.

L’intervento pubblico non si limita alla sola previsione di incentivi, ma un ruolo importante dovrebbe essere svolto dalle azioni di infrastrutturazione volte a migliorare il contesto territoriale in cui operano le imprese. Questa può essere considerata una conseguenza della particolare configurazione di tali strumenti e sui relativi meccanismi di attuazione dei tipi di azioni previsti.

La scelta delle imprese verso cui indirizzare il contributo pubblico deriva anche dal rapporto che intercorre tra impresa e territorio, ovvero dal modo in cui la crescita della singola realtà produttiva risulta essere funzionale allo sviluppo del contesto ambientale in cui essa opera. In definitiva, la finalizzazione del contributo non avviene esclusivamente sulla base dell’investimento proposto dall’impresa.

All’insieme degli strumenti della programmazione negoziata, nel periodo 1998-2002, lo Stato ha destinato 17.353 miliardi di lire, comprensivi sia delle somme destinate alle imprese sia delle risorse finalizzate alle infrastrutture. Di questi, più di 9.419 miliardi sono stati finalizzati ai Pt, 4.320 ai Cdia, mentre i restanti 3.615 sono andati ai Cdip (Turatto R., 2001).

Si tratta di risorse che, oltre a derivare dalle disponibilità a favore di questi strumenti previste dalle leggi di istituzione, fanno riferimento ai riparti finanziari susseguitisi a partire dal 1996 del fondo istituito dalla legge 208/1998 a favore delle aree depresse.

I Pt, dopo una lunga fase di avvio, hanno assunto una precisa veste normativa a seguito della deliberazione Cipe del 21/3/1997.

Tali strumenti si configurano come un accordo per la promozione dello sviluppo locale in ambito subregionale; l’accordo dà attuazione a un programma di interventi di varia natura, tra loro integrati, nei settori industriali, agroindustriali, dei servizi, del turismo e delle infrastrutture¹⁷.

Premessa indispensabile all’operatività del Pt è che sia definito l’obiettivo di sviluppo locale a cui l’intervento è finalizzato; devono essere, inoltre, definite le attività e gli interventi da realizzare, i relativi soggetti attuatori, i temi e i modi di attuazione, il piano finanziario e i piani temporali di spesa relativi ai diversi interventi¹⁸.

I Pt siglati nelle aree in ritardo di sviluppo possono concorrere all’assegnazione delle risorse che il Cipe ha destinato alla promozione di questi strumenti.

La scelta dei Pt da finanziare avviene secondo una procedura di tipo valutativo tesa a scegliere le proposte che maggiormente rispondono agli obiettivi dello strumento. La cifra massima a disposizione per ogni Pt finanziato è di 100 miliardi di lire. Non più del 30% di essa può essere destinato a infrastrutture, mentre il resto delle risorse è riservato a incentivi a favore delle imprese.

A tutt’oggi il numero delle iniziative, cui questo tipo di intervento ha dato vita, è ragguardevole tanto da interessare una parte rilevante della realtà del paese, specie se si considerano solo le aree in ritardo di sviluppo¹⁹. Tale risultato è, al tempo stesso, il prodotto e la causa di una modifica dello strumento avvenuta lungo il processo di definizione dello stesso. Lo strumento è stato, infatti, inizialmente concepito non come una semplice incentivazione a favore delle imprese che vogliono fare nuovi investimenti, essendo già elevato il numero di strumenti rivolti a questo scopo, ma finalizzato alla creazione di processi di cooperazione locale.

L’idea era quella di concentrare, verso selezionati segmenti emergenti del tessuto economico e sociale di un territorio, un articolato sistema di interventi fatto di nuovo capitale sociale e di aiuti all’investimento.

Le conseguenze inevitabili sotto il profilo delle procedure di accesso e della valutazione di una modalità così configurata si riflettono sulle decisioni: decidere se un intervento di questa natura merita, oppure no, il finanziamento pubblico necessita di un esame attento della realtà territoriale in questione, delle dinamiche in atto, delle potenzialità inespresse e anche delle strategie complessive previste nel Pt. L’esigenza è quella di dare vita a un sofisticato meccanismo di valutazione cui sottoporre una limitata quantità di proposte da trattare con attenzione. La difficoltà della valutazione, infatti, risiede nel capire, al di là della capacità delle singole imprese di dar corso agli investimenti, se gli attori locali sono in grado di dar vita a un’iniziativa che sa trasformarsi in un processo di crescita del territorio nel suo complesso, intervenendo sul livello di cooperazione tra gli attori locali del territorio dato, naturalmente facendo forza anche su una serie di decisioni di investimento delle imprese²⁰.

Tra i Pt approvati si distinguono quattro gruppi di iniziative:

- 112 Pt di prima generazione il cui iter ha preso avvio tra il 1995 e il 1998;

- 167 Pt di seconda generazione, scaturiti dal tre bandi indetti nel biennio 1998-1999, le cui regole di presentazione sono state stabilite con la deliberazione Cipe del luglio 1998;

- 110 Pt europei per l’occupazione finanziati a valere sul Fondi strutturali 1994-1999;

- 191 Pt agricoli approvati a seguito del bando dell’aprile 2000.

Dei 9.419 miliardi assegnati allo strumento restavano da approvare benefici per ulteriori 1.700 miliardi²¹ (Turatto R., 2001).

Se si escludono, per motivi di non omogeneità, i Pt europei per l’occupazione, l’analisi sull’operatività dello strumento si limita a 51 iniziative, costituite da 12 Pt di prima generazione approvati nel 1998 e da 39 Pt di seconda generazione approvati nel 1999²².

Nulla è ancora possibile circa indicazioni sulla loro efficacia, a causa del poco tempo intercorso dall’avvio delle iniziative e le informazioni disponibili. È, invece, possibile analizzare la situazione dal punto di vista dell’operatività amministrativa di questo strumento, che può dirsi buona²³.

Per misurare l’operatività dello strumento le erogazioni non vanno messe a confronto con il complesso dei finanziamenti, ma solo con quella parte di investimento che si prevede realizzata alla data in cui il confronto viene eseguito²⁴.

Quanto ai motivi del ritardo accumulato, in una prima fase essi debbono essere imputati alle difficoltà di gestione amministrativa dello strumento: per i Pt di prima generazione il tempo intercorso tra l’approvazione e l’avvio delle erogazioni è stato di oltre 18 mesi. Nel tempo, tuttavia, le procedure sono state messe a punto: con i Pt di seconda generazione la durata della fase di avvio si colloca entro una dimensione più contenuta. Restano, invece, irrisolti i problemi di attuazione che spesso i Pt incontrano in sede locale a causa delle inadempienze delle imprese beneficiarie e, soprattutto, per problemi di natura autorizzativa sollevati dagli enti locali.

La notevole incertezza sul futuro del Pt è strettamente legata al mutato quadro politico a livello nazionale. Tuttavia, i rilevanti impegni sottoscritti nel corso degli ultimi mesi indicano come il peso di questo tipo di azioni sia destinato a crescere di importanza nei prossimi anni, quantomeno sotto il profilo dei trasferimenti a favore delle imprese a valere sul bilancio dello Stato²⁵ (Turatto R., 2001). Per contro, incombe il momento in cui si darà corso alle previsioni di trasferimento alle regioni sancito con il DLgs 112/1998, i cui modi e tempi non sono però ancora definiti.

Il Cdia, a differenza del Pt, costituisce uno strumento di intervento di carattere mirato, diretto ad intervenire sulle aree colpite da crisi occupazionale con un’azione di promozione e localizzazione di nuove attività imprenditoriali²⁶. Tale istituto, così come il Pt, prevede una serie di impegni, da parte di più soggetti, in cui sono specificati gli obiettivi che si intendono perseguire, le attività e gli interventi da realizzare, le responsabilità di ciascuno dei diversi soggetti, i tempi e i modi di realizzazione, il responsabile dell’attuazione e del coordinamento, i costi e le risorse finanziarie. Viene individuato anche in questo caso un responsabile unico, titolare del coordinamento, con poteri sostitutivi.

Per favorire la realizzazione degli investimenti e l’accordo tra le amministrazioni pubbliche sull’accelerazione delle procedure, le parti sociali sottoscrivono delle intese che fanno parte integrante del Cdia.

Lo Stato, a fronte dell’impegno sottoscritto dalle parti, si impegna a concedere una serie di agevolazioni a favore delle imprese; l’ammontare finanziario dell’intervento è definito in sede di accordo²⁷.

Per quel che riguarda le erogazioni, come per i Pt, anche l’avvio di questa strumentazione ha dovuto scontare una lunga fase di messa a punto dei meccanismi amministrativi.

Superata una parte delle difficoltà, restano invece ancora irrisolti alcuni problemi di attuazione che lo strumento incontra in sede locale, e questo sia per ritardi da parte delle imprese beneficiarie, sia per motivi riconducibili all’operato proprio delle amministrazioni locali²⁸.

Il governo ha spesso manifestato la volontà di porre un termine a questo tipo di iniziative, per cui anche il futuro di questo strumento è incerto; si è ritenuto esaurito il compito di una strumentazione nata, di fatto, per far fronte alle forti difficoltà occupazionali createsi in alcuni specifici contesti territoriali per effetto dei fenomeni di deindustrializzazione risalenti alla prima metà degli anni novanta.

Il Cdip nasce nell’ambito dell’intervento straordinario per il Mezzogiorno, come strumento a favore delle imprese, con la legge 64/1986, per confluire, alla metà degli anni novanta, nella programmazione negoziata. L’obiettivo dello strumento è quello di favorire la realizzazione di progetti integrati di grande dimensione nelle aree depresse del paese. Si tratta, cioè, di iniziative in cui, oltre a un investimento strettamente industriale possono essere realizzati interventi complementari di tipo infrastrutturale, oppure attività collegate alla ricerca e alla formazione. La specificità di questo tipo di azione è rappresentata dal fatto di prefigurare attività ed interventi significativi, in grado di incidere profondamente sugli equilibri economici e sociali dei territori su cui vanno a dispiegarsi.

L’istituto prevede la stipula di un accordo tra la parte pubblica e quella privata, per cui, da un lato, la parte pubblica si fa carico di una serie di incentivi, la parte privata, dall’altro, si obbliga a mettere in campo una o più azioni di investimento.

Le risorse destinate a questo strumento derivano dal fondo per le aree depresse²⁹.

Il futuro di questo strumento sembra avere un destino comune agli altri strumenti della programmazione negoziata (Turatto R., 2001). Le iniziative del governo, da un lato, hanno dato vita a forme di compartecipazione delle regioni al finanziamento dell’Istituto, dall’altro, hanno successivamente prefigurato, mediante l’approvazione di un apposito schema, il trasferimento delle competenze in materia alla società Sviluppo Italia, senza tuttavia definire le modalità operative con cui dovrebbe avvenire tale trasferimento.

Puntare sui distretti

Si è detto dell’incertezza che incombe sul futuro degli strumenti della programmazione negoziata. La doccia fredda definitiva sul destino dei Pt è arrivata di recente³⁰ da parte di Giuseppe De Rita, segretario del Censis e padre della programmazione negoziata dello sviluppo. Per De Rita lo sviluppo attraverso i Pt sarebbe dovuto essere opera delle imprese, ma le amministrazioni locali non hanno coinvolto i privati: l’idea va rivista; occorre cambiare metodo. Il testimone deve passare dai politici alle imprese. I Pt sono stati spesso nelle mani degli amministratori locali, quelli che lui definisce società di mezzo; le imprese erano rappresentate dalle associazioni industriali, dai direttori che chiedevano la realizzazione di questa o quell’area industriale, ma mancavano gli attori principali, gli imprenditori, i quali stanno sul mercato per realizzare profitti, non per concertare. Gli imprenditori hanno preferito la legge 488/1992, cioè gli incentivi alle proprie imprese piuttosto che favorire un sistema complessivo di sviluppo. Insomma, un intervento nel Mezzogiorno che si riproponeva quasi allo stesso modo di quello interrotto per legge. E il futuro non sarà quello di trasferire le competenze dei Pt alle regioni: “Lo Stato non ha saputo far meglio che passare il cerino agli enti regionali, non credo funzionerà”.

Il distretto industriale (Di) non è una suggestione teorica; da tempo i Di rappresentano un progetto che ha dato i suoi risultati in determinate aree del paese; nel nord est ci sono le geo-community, che hanno consentito di creare dei circoli virtuosi tra imprese con caratteristiche diverse, ma appartenenti ad uno stesso contesto geografico.

Si tratta della più importante peculiarità riconosciuta del sistema produttivo italiano: la sua struttura dimensionale sbilanciata verso la microdimensione; la specializzazione settoriale; la distribuzione territoriale, contraddistinta da crescenti squilibri, determinati anche da vincoli istituzionali e infrastrutturali; le difficoltà ad adeguarsi, con la necessaria efficacia e tempestività, ai rapidi cambiamenti tecnologici che ne condizionano le dinamiche evolutive, a conferma di una complessità inimmaginabile fino a poco tempo fa. 

Ma questa promessa di sviluppo per un sistema eterogeneo di imprese locali necessita di strumenti per il marketing, per il trade, per la commercializzazione dei prodotti e l’acquisizione delle materie prime, della centralizzazione di alcune funzioni aziendali che solo una geo-community consente. Insomma, è fondamentale il fatto che si operi su un territorio geografico comune per poter collaborare tra imprese, nella convenienza reciproca dei diversi imprenditori.

Il periodo di difficoltà attraversato dalla nostra economia e la correlativa ristrutturazione dell’apparato produttivo, consentono, quindi, di proporre un nuovo modello di sviluppo, più incentrato sulla piccola e media impresa e sull’organizzazione in sistema delle aree locali.

Da un punto di vista legislativo, lo Stato ha iniziato a raccogliere questa sfida con una serie di norme che vanno a precisare il concetto di Di e le politiche attive per avviarlo, rimettendo poi all’iniziativa delle regioni la sua effettiva operatività; in particolare si fa riferimento all’art. 36 della legge 317/1991 ed al decreto attuativo del Ministro dell’industria del 21/4/1993³¹.

L’iniziativa spetta ora alle regioni, che però, come sempre avviene nel caso di innovazioni, stanno affrontando l’argomento a velocità diverse e comunque con notevole ritardo.

Nelle intenzioni del legislatore, l’istituzione dei Di rappresenta la prima fase di un nuovo modello di politica economica, in base al quale vengono trasferite dallo Stato alle regioni talune competenze in materia di promozione industriale.

Il Di esprime la possibilità, per numerose piccole imprese geograficamente concentrate, di organizzare la produzione in modo efficiente, integrato e coordinato. La stessa società locale, attraverso istituzioni, ma anche valori, conoscenze e comportamenti, agisce sull’organizzazione della produzione.

La scelta della localizzazione di un’impresa rappresenta, da sempre, uno dei più importanti fattori critici che può influenzare, in misura anche notevole, il successo dell’iniziativa nel tempo. La disponibilità delle risorse essenziali per il funzionamento delle attività aziendali (materie prime e manodopera specializzata innanzitutto), l’esistenza di un sistema produttivo efficiente e di una cultura imprenditoriale nell’area prescelta, la presenza di una rete d’infrastrutture, da quelle viarie e ferroviarie a quelle telematiche, la vicinanza ai mercati di sbocco delle produzioni realizzate o, quantomeno, la presenza di organismi ed attività che in qualche modo agevolino il collegamento fra le aree manifatturiere e quelle di consumo, la diffusione di un sistema di servizi reali, idoneo a supportare la risoluzione delle problematiche gestionali di un’impresa moderna, sono tutti esempi di fattori che vanno considerati nel momento in cui si deve individuare l’area in cui insediare la sede operativa di un’attività economica.

Il valore del Di come entità di carattere socio-economico non trova la sua coerenza solo in una logica di definizione territoriale, ma si esplicita in un insieme di categorie analitiche discriminanti:

- le caratteristiche della comunità locale, intesa come sistema omogeneo di valori, di esperienze, di capacità professionali, che fornisce quella che Marshall chiama atmosfera industriale;

- la popolazione di piccole imprese, ciascuna specializzata in una fase del progetto produttivo complessivo che caratterizza il Di;

- le risorse umane, prioritarie per lo sviluppo della produzione e della specializzazione produttiva;

- il mercato, tale da stimolare le capacità di sviluppo del Di, rendendolo sempre più attento alle innovazioni di prodotto e di processo, ed obbligandolo all’integrazione tra le sue varie componenti aziendali, per evitare il determinarsi della perdita di competitività e l’accumulo di ritardi incolmabili nei confronti dei Di più dinamici.

Le imprese nascono e si formano nel Di non casualmente, ma grazie al radicamento con il territorio, la sua cultura, le sue esperienze storiche e sociali.

Nel Di possono essere massimizzati i vantaggi di una politica di effettiva integrazione fra le imprese, finalizzata al risparmio negli approvvigionamenti e all’incremento nelle opportunità di sbocchi commerciali per i prodotti finali.

Ma nel Di c’è un qualcosa di più: il prodotto riceve una sorta di marchio territoriale che lo rende diverso, distinguibile da quello proveniente da altre zone o distretti, gli conferisce un’immagine con tratti suoi peculiari.

Nelle regioni dell’Italia meridionale alcuni dei fattori in precedenza citati presentano valenza negativa, tant’è che il sistema produttivo continua a rafforzarsi nelle aree forti del paese e ad indebolirsi nelle aree economicamente più arretrate.

Le agevolazioni finanziarie che hanno caratterizzato l’intervento straordinario nel Mezzogiorno dal dopoguerra ad oggi non sono riuscite a smuovere flussi soddisfacenti d’investimenti.

L’obiettivo di tali agevolazioni, interessanti sia le iniziative industriali che, più recentemente, le attività di servizi, tra l’altro, era anche quello di compensare le diseconomie originate proprio dalle modalità di presentazione dei fattori localizzativi nelle regioni del sud Italia.

Tale aspetto è stato ritenuto talmente rilevante dal legislatore che, tra gli interventi infrastrutturali, largo spazio è stato riservato alla creazione di aree di sviluppo industriale in cui dovevano essere predisposte gran parte delle infrastrutture di base essenziali per l’insediamento di attività produttive.

Valutazioni conclusive

La normativa di sostegno al sistema produttivo si è stratificata nel corso degli anni e necessita di una radicale semplificazione.

La proliferazione degli strumenti di agevolazione alle imprese ha prodotto una matassa non facile da dipanare a causa, da un lato, della complessità della materia, dall’altro, per la non linearità con cui troppo spesso sono stati ideati ed attuati interventi agevolativi: il risultato è una estesa situazione di sovrapposizione e similitudine delle norme su cui occorre intervenire con una decisa azione di riordino e razionalizzazione.

Da una apposita indagine, condotta nell’ambito del rapporto presentato all’inizio, emerge come le richieste delle imprese, per un complessivo 75%, riguardano: flessibilità, fiscalità, e semplificazione delle procedure.

La linea di tendenza che si va affermando è quella secondo cui la gamma degli strumenti debba essere funzionale alla segmentazione delle esigenze, senza duplicazioni o inutili ridondanze e, soprattutto, rafforzare l’assistenza strutturale alle imprese nelle fasi di policy design.

Una possibile riforma dovrà prevedere un disegno di politica industriale articolato con una gamma di strumenti che limiti le sovrapposizioni tra diversi interventi che insistono sugli stessi obiettivi e su identiche tipologie di imprese e di attività. La gamma degli strumenti deve essere realmente funzionale alla segmentazione della domanda, e cioè alle esigenze delle imprese, con una coerente allocazione delle risorse (Brancati R., 2002).

Una prima ipotesi di lavoro è rappresentata dalla opportunità di accentuare gli interventi verso due estremi: le aree di esclusione economica e quelle di innovazione tecnologica.

Uno dei motivi di grande interesse della programmazione negoziata è rappresentata dal fatto che se una stessa tipologia di impresa presenta una domanda di agevolazione di un progetto imprenditoriale all’interno di un Pt può sperare in un incremento di redditività più che doppio rispetto alla legge 488/1992 ordinaria; la stessa impresa avrebbe maggiori benefici dal Pt rispetto a un’impresa che introduce innovazioni (legge 46/1982 Fit). L’utilità sociale attribuita dal policy maker ai progetti inseriti nella programmazione negoziata è superiore a quella di progetti dedicati all’introduzione di innovazioni.

Una politica di aiuti moderna dovrebbe privilegiare interventi in grado di massimizzare la probabilità di finanziare attività aggiuntive, e non solo quelle con speranza di vita maggiore; una tale tendenza può solo essere rafforzata da un contesto di finanza pubblica severo e nel rispetto degli impegni comunitari (Brancati R., 2002).

Da tenere sempre presente che uno degli aspetti più significativi nello sviluppo di un paese, in termini di competitività e occupazione, risiede nella capacità di gestire il percorso innovativo, cioè di trasferire tempestivamente i nuovi risultati della ricerca in prodotti tecnologici vendibili ed in servizi innovativi, di metabolizzare in tempi rapidi le nuove competenze e tecnologie, nell’industria e nei servizi, al fine di aumentarne la produttività, migliorare la qualità sociale del prodotto.

Occorre, per concludere, una soluzione strutturale per le politiche dello sviluppo. È necessario, cioè, sostituire i programmi di sussidio a larga scala con un approccio più selettivo, che utilizzi pacchetti coordinati di misure. Tali forme di aiuto devono trovare sede all’interno di politiche territoriali che si orientino soprattutto all’offerta di servizi collettivi, cioè di beni pubblici, finanziati mediante le imposte, a migliorare la qualità dell’organizzazione industriale o a costituire capitale umano e sociale, così da generare vantaggi comparativi per il cluster delle imprese localizzate in un’area. Si tratta di aiuti indiretti alle imprese locali piuttosto che di sussidi. L’imprenditorialità e lo sviluppo endogeno sono spesso latenti e sono necessarie condizioni di contesto per incoraggiarle, in modo da liberare energie e risorse e avviare dinamiche di sviluppo locale.

Sarà compito della pianificazione urbanistica valutare gli impatti e gestire le proiezioni territoriali di questi processi.

[1] La legge 59 del 15/03/1997 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” (cosiddetta Bassanini I), interessa anche per il sostegno alle attività produttive e, in particolare, il settore degli incentivi alle imprese e delle agevolazioni finanziarie.

Il decreto attuativo della vasta materia delle politiche di sostegno alle imprese è il DLgs 112 del 31/03/1998 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.59”, integrato dal DLgs 443 del 29/10/1999.

Il DLgs 123 del 31/03/1998 riguarda “Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’art.4, comma 4, lettera c) della legge 15 marzo 1997, n.59”, con cui il Governo emanava l’intervento di riordino, ridefinizione e razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese.

3 Per un quadro completo si ricordano le leggi: 44/1986, 215/1992, 236/1993.

4 Per un quadro completo si ricordano le leggi: 46/1982 – Fondo rotativo per l’innovazione tecnologica (Fit), 46/1982 - Fondo rotativo per ricerca applicata (Fra), 488/1992 Ricerca.

5 Per un quadro completo si ricordano le leggi: 266/1997 art.8, 140/1997, 341/1995 art.1, credito di imposta 388/2000.

6 Legge 488/1992

Incentivi agli investimenti nelle aree depresse

Settore industria e servizi

Sono ammesse alle agevolazioni:

- imprese estrattive e manifatturiere, operanti in una delle attività comprese nelle sezioni C e D della Classificazione delle attività economiche Istat;

- imprese di produzione e distribuzione di energia elettrica, di vapore e acqua calda (sezione E - Istat 1991 - limitatamente ai codici 40.1 e 40.3);

- imprese di costruzioni (sezione F della stessa classificazione Istat);

- società fornitrici di servizi reali che svolgono le attività comprese nell'allegato i.

Le imprese devono essere già costituite (quelle di servizi nella forma di società regolari) e iscritte al Registro delle imprese alla data di presentazione del modulo di domanda (per le imprese individuali non ancora operanti è sufficiente la titolarità di partita Iva; l'iscrizione al Registro delle imprese deve comunque avvenire ed essere comprovata entro la trasmissione della documentazione finale di spesa) e devono trovarsi nel pieno e libero esercizio dei propri diritti, non essendo sottoposte a procedure concorsuali o amministrazione controllata. Ai fini del mantenimento delle agevolazioni concesse tutti i soggetti richiedenti devono trovarsi in regime di contabilità ordinaria o optarvi entro il periodo d'imposta successivo.

Sono previste limitazioni o esclusioni dalle agevolazioni per alcuni settori regolamentati dalla normativa comunitaria (siderurgia, cantieristica navale, fibre sintetiche, industria automobilistica, settore agroalimentare, fatta salva l’esistenza, per quest'ultimo settore di piani regionali di sviluppo rurale, autorizzati dalla Commissione Europea, a fronte dei quali sarà verificata la compatibilità delle singole iniziative da ammettere agli interventi agevolativi).

Territori ammissibili

Aree considerate ammissibili agli interventi del Fondi Strutturali della Ue (ob.1, ob.2 e phasing out) o ammesse alla deroga prevista dall'art. 87.3.c. dei Trattato Ue.

Iniziative ammissibili

Nuovo Impianto

Ampliamento: iniziativa che, attraverso un incremento dell'occupazione, sia volta ad accrescere la capacità di produzione dei prodotti esistenti o ad aggiungerne altra relativa a prodotti nuovi (ampliamento orizzontale) e/o a creare nello stesso stabilimento una nuova capacità produttiva a monte o a valle dei processi produttivi esistenti (ampliamento verticale).

Ammodernamento: iniziativa volta ad apportare innovazioni nell'impresa con l'obiettivo di conseguire un aumento della produttività e/o un miglioramento delle condizioni ecologiche legate ai processi produttivi.

Ristrutturazione: programma diretto alla razionalizzazione dei processi produttivi, all'aggiornamento del prodotto, al miglioramento di carattere gestionale e/o organizzativo, all'adeguamento degli impianti e/o del prodotto a nuove normative tecniche, comunitarie e/o nazionali.

Riconversione: programma diretto ad introdurre produzioni appartenenti a comparti merceologici diversi attraverso la modificazione dei cicli produttivi degli impianti esistenti.

Riattivazione: ripresa dell'attività di un'unità produttiva della quale sia accertato un permanente stato di inattività. Ai fini della concedibilità delle agevolazioni, è necessario che i soggetti che determinano le scelte e gli indirizzi dell'impresa richiedente siano diversi da quelli dell'impresa titolare dell'unità inattiva.

Trasferimento: iniziativa volta a rispondere alle esigenze di cambiamento della localizzazione degli impianti che, qualora non riconducibile ad una delle tipologie precedenti, siano determinate da decisioni e/o ordinanze emanate dall'amministrazione pubblica centrale e locale anche in riferimento a piani di riassetto produttivo e urbanistico, viario, o a finalità di risanamento e di valorizzazione ambientale debitamente accertata.

Ciascuna domanda di agevolazioni deve essere correlata ad un programma di investimenti che non può riguardare più di una sola unità produttiva e che deve essere organico e funzionale ovvero idoneo a conseguire gli obiettivi produttivi, economici ed occupazionali prefissati dall'impresa ed indicati nella domanda di agevolazione.

(Descrizione tratta da: MPS Merchant, Guida ai servizi 2002).

7 Legge 488/1992

Incentivi agli investimenti nelle aree depresse

Settore turismo

Soggetti beneficiari

1) Imprese turistiche che svolgono attività di gestione delle strutture ricettive e annessi servizi (alberghi, motels, villaggi-albergo, residenze turistico alberghiere, campeggi, villaggi turistici, alloggi agro-turistici, esercizi di affittacamere, case e appartamenti per le vacanze, case per ferie, ostelli per la gioventù, rifugi alpini).

2) Agenzie di viaggio e turismo (imprese che esercitano attività di produzione, organizzazione di viaggi e soggiorni, intermediazione nei predetti servizi o anche entrambe le attività, ivi compresi i compiti di assistenza e accoglienza ai turisti).

3) Imprese che gestiscono le ulteriori attività indicate dalle singole Regioni (altre strutture ricettive o strutture diverse dalle ricettive purché individuate da norme regionali, programmi di intervento o regimi di aiuto, regionali o nazionali notificati e approvati dalla Commissione Ue).

Le imprese devono essere già costituite e iscritte al Registro delle imprese alla data di presentazione del modulo di domanda (per le imprese individuali non ancora operanti è sufficiente la titolarità di partita Iva; l'iscrizione al Registro delle imprese deve comunque avvenire ed essere comprovata entro la trasmissione della documentazione finale di spesa) e devono trovarsi nel pieno e libero esercizio dei propri diritti, non essendo sottoposte a procedure concorsuali o amministrazione controllata. Ai fini del mantenimento delle agevolazioni concesse tutti i soggetti richiedenti devono trovarsi in regime di contabilità ordinaria o optarvi entro il periodo d'imposta successivo.

Per richiedere le agevolazioni, i predetti soggetti, devono sostenere programmi di investimento organici e funzionali nell'ambito di unità locali dagli stessi gestite anche se non di proprietà.

Territori ammissibili

Aree considerate ammissibili agli interventi del Fondi Strutturali della Ue (ob.1, ob.2 e phasing out) o ammesse alla deroga prevista dall'art. 87.3.c. del Trattato Ue.

Iniziative ammissibili

a) Realizzazione di una nuova unità locale

b) Ampliamento: iniziativa che, attraverso un aumento dell'occupazione e degli altri fattori produttivi, sia volta ad accrescere la potenzialità delle strutture esistenti.

c) Ammodernamento: iniziativa che consiste nel miglioramento organizzativo, funzionale, estetico e/o tecnologico della struttura esistente, da realizzare anche attraverso interventi di ristrutturazione in senso lato (ma non di manutenzione) e di adeguamento alle prescrizioni normative vigenti.

d) Riconversione: è qualificabile come riconversione l'iniziativa attraverso la quale si passa da un'attività funzionante, anche non ammissibile, ad un'altra diversa e ammissibile che presenti maggiori possibilità di mercato, come rilevabile dal business plan, compatibilmente con i vincoli edilizi, urbanistici e di destinazione d'uso degli immobili funzionali alla nuova attività.

e) Riattivazione: iniziativa consistente nell'utilizzo di una struttura esistente, per la quale sia accertato un permanente stato di inattività, per lo svolgimento di un'attività ammissibile uguale o funzionalmente analoga a quella svolta precedentemente. Si intende permanente lo stato di inattività protratto per almeno i due anni precedenti la data di presentazione del Modulo di domanda.

Qualora la nuova attività non sia uguale o funzionalmente analoga alla precedente, tanto da non consentire il prevalente utilizzo della struttura preesistente, l'iniziativa è da classificare come nuovo impianto; qualora lo stato di inattività non sia permanente, l'iniziativa viene classificata, a seconda delle caratteristiche del programma, di ampliamento o di ammodernamento, nel caso di attività uguale o funzionalmente analoga alla precedente, di riconversione, nel caso di attività diversa da quella precedente.

I soggetti che determinano le scelte gestionali devono essere diversi da quelli titolari della struttura inattiva.

Per le iniziative di riattivazione possono essere ammesse alle agevolazioni le spese di manutenzione funzionali al ripristino dell'attività, purché capitalizzate.

f) Trasferimento: iniziativa volta a rispondere alle esigenze di cambiamento della localizzazione che, qualora non riconducibili ad una delle tipologie di iniziative suddette, siano determinate da decisioni e/o ordinanze emanate dall'Amministrazione pubblica centrale e locale anche in riferimento ai piani di riassetto produttivo e urbanistico, viario, o a finalità di risanamento e di valorizzazione ambientale debitamente accertata.

Ciascuna domanda di agevolazioni deve essere correlata ad un programma di investimenti che non può riguardare più di una sola unità produttiva e che deve essere organico e funzionale ovvero idoneo a conseguire gli obiettivi produttivi, economici ed occupazionali prefissati dall'impresa ed indicati nella domanda di agevolazione.

(Descrizione tratta da: MPS Merchant, Guida ai servizi 2002).

8 Legge 488/1992

Incentivi agli investimenti nelle aree depresse

Settore commercio

Territori ammissibili

Aree considerate ammissibili agli interventi del Fondi Strutturali della Ue (ob.1, ob.2 e phasing out) o ammesse alla deroga prevista dall'art. 87.3.c. del Trattato Ue.

Iniziative ammissibili

A) Esercizi di vendita al dettaglio classificati esercizi dì vicinato: realizzazione di un nuovo impianto o ampliamento, ristrutturazione o trasferimento di un'unità locale esistente;

B) Esercizi commerciali di vendita al dettaglio classificati media struttura o grande struttura, esercizi commerciali di vendita all'ingrosso o centri di distribuzione, attività di vendita per corrispondenza o di commercio elettronico: realizzazione di un nuovo impianto, ampliamento, o trasferimento di un'unità locale esistente;

C) fornitura di servizi complementari realizzazione di un nuovo impianto, ampliamento, ammodernamento, ristrutturazione, riconversione, riattivazione o trasferimento di un'unità locale esistente.

Con riferimento agli esercizi di vendita al dettaglio classificati esercizi di vicinato, agli esercizi commerciali di vendita al dettaglio classificati media struttura o grande struttura, agli esercizi commerciali di vendita all'ingrosso o ai centri di distribuzione, alle attività di vendita per corrispondenza o di commercio elettronico, si considera:

- ampliamento il programma che sia volto ad accrescere la potenzialità di un'unità locale esistente attraverso l'incremento dell'occupazione e, limitatamente agli esercizi commerciali di vendita al dettaglio nonché a quelli di vendita all'ingrosso ed ai centri di distribuzione, l'incremento significativo della superficie di vendita, per i primi, o della superficie totale, per gli altri, dell'unità locale non inferiore al 20% di quella preesistente;

- ristrutturazione il programma che sia volto alla modifica della formula distributiva e/o delle merceologie trattate nell'unità locale esistente;

- trasferimento il programma volto a rispondere alle esigenze di cambiamento della localizzazione delle unità locali determinate da decisioni e/o ordinanze emanate dall'amministrazione pubblica centrale e locale anche in riferimento a piani di riassetto urbanistico, viario, o a finalità di risanamento e di valorizzazione ambientale debitamente accertata.

Con riferimento alla fornitura di servizi complementari si considera:

- l'ampliamento il programma che sia volto ad accrescere la potenzialità di una unità locale esistente attraverso l'incremento dell'occupazione;

- ammodernamento il programma che sia volto ad apportare innovazioni nell'impresa con l'obiettivo di conseguire un aumento della produttività e/o un miglioramento delle condizioni ecologiche;

- ristrutturazione il programma diretto alla razionalizzazione dei processi produttivi, alla riorganizzazione, al rinnovo, all'aggiornamento tecnologico dell’impresa;

- riconversione il programma diretto a sostituire i prodotti esistenti tramite l'introduzione di produzioni appartenenti a comparti merceologici diversi attraverso la modificazione dei cicli produttivi degli impianti esistenti;

- riattivazione il programma che ha come obiettivo la ripresa dell'attività di insediamenti produttivi inattivi;

- trasferimento il programma volto a rispondere alle esigenze di cambiamento della localizzazione degli impianti determinate da decisioni e/o da ordinanze emanate dall'amministrazione pubblica centrale e locale anche in riferi­mento a piani di riassetto produttivo e urbanistico, viario, o a finalità di risanamento e di valorizzazione ambientale debitamente accertata.

Ciascuna domanda di agevolazioni deve essere correlata ad un programma di investimenti che può riguardare una sola unità locale e che deve essere organico e funzionale, da solo idoneo, cioè, a conseguire gli obiettivi produttivi, economici ed occupazionali prefissati dall'impresa ed indicati nella domanda di agevolazione.

(descrizione tratta da: MPS Merchant, Guida ai servizi 2002).

9 Le leggi agevolative italiane a finalità regionale si applicano soltanto nelle aree depresse del territorio nazionale, ossia il loro intervento è circoscritto a zone geografiche delimitate. La definizione di area depressa è quella introdotta dalla legge 488 del 23/12/1999, art.26, comma 16, dove si dice che, a decorrere dal 01/01/2000, per aree depresse si intendono “quelle individuate dalla Commissione delle Comunità europee come ammissibili agli interventi dei fondi strutturali, obiettivi 1 e 2, quelle ammesse, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (CE) n.1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, al sostegno transitorio degli obiettivi 1 e 2 e quelle rientranti nella fattispecie dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato che istituisce la Comunità europea, come modificato dal trattato di Amsterdam, di cui alla legge 16 giugno 1998, n.209, previo accordo con la Commissione, nonché, ferme restando le limitazioni previste dalla normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato, la regione Abruzzo. Con la stessa decorrenza dal 1° gennaio 2000 e con le stesse limitazioni in materia di aiuti di Stato:

1. il richiamo contenuto in disposizioni di legge e di regolamento, ai territori dell’obiettivo 1 deve intendersi riferito alle regioni Abruzzo e Molise;

2. il richiamo ai territori dell’obiettivo 2 deve intendersi anche nelle aree ammesse, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (CE) n.1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, al sostegno transitorio a titolo dell’obiettivo 2;

3. il richiamo ai territori dell’obiettivo 5-b deve intendersi riferito alle aree ammesse, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (CE) n.1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, al sostegno transitorio a titolo dell’obiettivo 2”.

10 La gestione dei fondi strutturali è, tra l’altro, di competenza di Direzioni generali (Dg) differenti da quella degli Adis e, precisamente: Dg Politica regionale (Fesr); Dg Occupazione e affari sociali (Fse); Dg Agricoltura (Feoga).

11 Il regolamento (Ce) n.1260/99 sui fondi strutturali per il periodo 2000-2006 contiene una serie di disposizioni relative alla valutazione degli Adis nell’ambito dei nuovi programmi.

12 I paragrafi 2 e 3 dell’art.87 specificano un certo numero di casi in cui gli Adis possono essere considerati ammissibili, in deroga al divieto. L’esistenza delle deroghe presuppone la presenza di un controllo, a monte, degli aiuti condotto dalla Commissione europea.

Le disposizioni di deroga maggiormente rilevanti riguardano gli aiuti destinati:

- a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di disoccupazione (art.87.3.a);

- ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, semprechè non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (art.87.3.c).

Il controllo nel settore degli Adis si basa su un sistema di autorizzazione preventiva, tramite il quale la Commissione stabilisce se un determinato aiuto previsto da uno Stato membro può beneficiare della deroga. In base a questo sistema tutti i nuovi aiuti, o le modifiche a misure già esistenti, devono essere notificati alla Commissione, fatta eccezione degli aiuti contemplati dalla regola del de minimis (vedi nota 11). 

13 Le norme orizzontali contengono la posizione della commissione rispetto a determinate categorie di aiuti validi su tutto il territorio comunitario. Gli orientamenti adottati dalla Commissione in questi anni riguardano gli aiuti: alle piccole e medie imprese, alla ricerca e sviluppo, per la tutela dell’ambiente, per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, all’occupazione, alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati, alla formazione professionale.

14 Rientrano nel de minimis quegli aiuti, di qualsiasi natura e forma, il cui importo non supera i 100.000 euro su un periodo di tre anni. Il termine de minimis deriva dall’espressione latina de minimis non curat proetor.

15 Per l’applicazione concreta dei regimi di aiuto si fa riferimento alla carta degli aiuti a finalità regionale, di cui si riporta la definizione: l’insieme formato, da un lato, dalle regioni di uno Stato membro ammesse a beneficiare delle deroghe agli aiuti e, dall’altro, dai massimali d’intensità degli aiuti all’investimento iniziale o alla creazione di posti di lavoro approvati per ciascuna di esse.

Gli stati membri, a norma dell’art.88, paragrafo 3, del trattato, notificano il progetto di carta regionale e la Commissione la adotta; inoltre, per “garantire la coerenza tra le decisioni della Commissione adottate nel quadro della politica della concorrenza e le decisioni relative alle regioni ammissibili al beneficio dei Fondi strutturali, il periodo di validità delle carte regionali corrisponde, in linea di massima, al calendario degli interventi dei Fondi strutturali”.

16 Vedi Turatto R., 2001.

17 Regolamentazione dell’istituto del Patto Territoriale

Delibera Cipe del 21/03/1997

Descrizione

Il patto territoriale è l'accordo tra soggetti pubblici e privati per l'attuazione di un programma di investimenti nei settori dell'industria, agroindustria, servizi, turismo ed in quello dell'apparato infrastrutturale, tra loro integrati.

Il patto è finalizzato allo sviluppo di aree territoriali delimitate a livello subregionale e rappresenta la conclusione di un processo di concertazione dal basso tra gli attori locali nel quale viene esaltato il ruolo del partenariato sociale.

Soggetti interessati

I patti territoriali possono essere promossi da:

a) enti locali;

b) altri soggetti pubblici operanti a livello locale;

c) rappresentanze locali delle categorie imprenditoriali e dei lavoratori interessate;

d) soggetti privati.

I patti possono, inoltre, essere sottoscritti da:

- regione o provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli interventi;

- banche o finanziarie regionali;

- consorzi di garanzia collettiva fidi;

- consorzi di sviluppo industriale operanti nel territorio oggetto del patto.

I soggetti firmatari sono vincolati al rispetto degli impegni assunti per la realizzazione degli interventi di rispettiva competenza. La regione deve inserire il patto tra le azioni e le iniziative attuative dei programmi regionali, compresi quelli di rilevanza comunitaria; le banche e le finanziarie regionali, nei limiti dei loro statuti, assumono l'impegno a sostenere finanziariamente gli interventi produttivi per la parte di investimenti non coperta da risorse proprie o da finanziamenti pubblici; gli enti locali e gli altri soggetti pubblici sottoscrittori si impegnano, in particolare, a dar attuazione alla legge 241/1990 (trasparenza amministrativa) e a tutte le altre norme di semplificazione ed accelerazione procedimentale.

I soggetti promotori devono, inoltre, provvedere ad individuare, tra quelli pubblici, il soggetto responsabile ovvero a costituire, a tal fine, società miste o a partecipare alle stesse.

Il soggetto responsabile provvede tra l'altro a:

- rappresentare in modo unitario gli interessi dei soggetti sottoscrittori;

- attivare risorse finanziarie per consentire l'anticipazione c/o il cofinanziamento di eventuali contributi statali, regionali e comunitari (compresa la promozione dei ricorso alle sovvenzioni globali);

- attivare le risorse tecniche ed organizzative necessarie alla realizzazione del patto;

- assicurare il monitoraggio e la verifica dei risultati;

- verificare il rispetto degli impegni e degli obblighi dei soggetti sottoscrittori;

- verificare e garantire la coerenza di nuove iniziative con l'obiettivo di sviluppo locale a cui è finalizzato il patto;

- promuovere la convocazione di conferenze di servizi;

- assumere ogni altra iniziativa utile alla realizzazione del patto.

Settori

Il patto può avere come oggetto interventi nei settori dell'industria, agroindustria, servizi, turismo, apparato infrastrutturale, tra loro integrati.

Aree territoriali

Il patto territoriale può essere attivato in tutto il territorio nazionale, fermo restando che le specifiche risorse destinate dal Cipe sono riservate ai patti attivabili nelle aree depresse ammissibili agli interventi dei fondi strutturali (ob.1, Ob.2 e deroga ex art. 87.3.c del Trattato di Roma).

Contenuto del patto territoriale

Il patto territoriale deve indicare:

- lo specifico e primario obiettivo di sviluppo locale cui è finalizzato ed il suo raccordo con le linee generali della programmazione regionale;

- il soggetto responsabile;

- gli impegni e gli obblighi di ciascuno dei soggetti sottoscrittori per l'attuazione del patto;

- le attività e gli interventi da realizzare con l'indicazione dei soggetti attuatori, dei tempi e delle modalità di attuazione;

- il piano finanziario e i piani temporali di spesa relativi a ciascun intervento e attività da realizzare.

(descrizione tratta da: MPS Merchant, Guida ai servizi 2002).

18 I firmatari dell'accordo designano inoltre un responsabile unico, con poteri di coordinamento al quale vengono affidati i poteri sostitutivi in caso di ritardi e inadempienze. Esso è responsabile della spesa e risponde agli obblighi di monitoraggio e di reporting.

19 Tali iniziative sono 180, per un ammontare complessivo di risorse pubbliche assegnate pari a oltre 7.700 miliardi di lire. (Turatto R., 2001).

20 Non vi è stata la valutazione complessiva delle iniziative di Pt, per la quale l'amministrazione aveva anche stilato dei criteri, in quanto quasi tutte le proposte di Pt presentate entro il 1999 sono state finanziate.In considerazione dell'alta vantaggiosità degli incentivi offerti, e in assenza, appunto, di segnali di selettività, è stata forte la spinta ad elaborare proposte che poco rispondevano allo spirito dello strumento. La valutazione dei Pt si è così risolta in un'analisi parziale di tipo microeconomico: è stato dato rilievo alla congruenza tecnico-amministrativa delle singole azioni di investimento e all'affidabilità dei beneficiari, come per la 488/1992, con criteri, per giunta, molto discutibili imposti per la valutazione di merito; nessun rilievo è stato riservato, viceversa, a ciò che doveva rappresentare la peculiarità qualificante del Pt, cioè la sua capacità di intervenire sul livello di cooperazione tra gli attori locali in un dato territorio. L'inevitabile conseguenza di tutto ciò è stata che, sebbene con alcune pregevoli eccezioni, lo strumento si è progressivamente trasformato, assumendo l'aspetto di una forma alternativa di aiuto alle imprese, diversa dalla legge 488/1992 solo per quel che riguarda le procedure di accesso ai benefici e la generosità degli aiuti. (Turatto R., 2001).

²¹ Si trattava tuttavia di risorse che il Cipe aveva già riservato al finanziamento delle altre proposte di Pt la cui istruttoria aveva avuto conclusione entro il 1999 (si trattava di 7 iniziative) e alla copertura degli oneri di incentivazione alle imprese inseriti in iniziative che avevano preso vita nelle aree terremotate di Umbria e Marche e nelle aree colpite dagli eventi alluvionali del 2000, il cui iter istruttorio si concludeva nel maggio del 2001. Solo una parte delle 180 iniziative approvate era, dunque, operativa. L'approvazione di 28 Pt generalisti e dei 91 Pt agricoli, per un complesso di oltre 3.460 miliardi di lire, avveniva negli ultimi giorni del 2000.  Nel gennaio 2001 risultavano in via di emanazione i relativi decreti di concessione. (Turatto R., 2001).

22 L'intervento di politica industriale attraverso tali iniziative ha, quindi, interessato un complesso di 2.169 imprese. Le agevolazioni concesse ammontano a 2.538 miliardi di lire per un valore complessivo degli investimenti agevolati pari a 6.123 miliardi di lire. Il finanziamento medio concesso ammonta, dunque, a circa 1,1 miliardi di lire. (Turatto R., 2001).

23 Le erogazioni finanziarie effettuate al novembre 2000 ammontavano a 549 miliardi di lire. La cifra sembra modesta, specie se la si confrontata con i 12.538 miliardi di lire di agevolazioni concesse. Il confronto tra queste due grandezze non è però corretto: infatti, mentre le agevolazioni concesse fanno riferimento all'intero costo di progetti che si sviluppano su un periodo di più anni, le erogazioni, invece, rappresentano la quantità di risorse trasferite ai beneficiari e relative esclusivamente alla parte di investimenti realizzati. (Turatto R., 2001).

24 Un esercizio di valutazione di questo tipo è stato realizzato dal Ministero del tesoro ipotizzando una durata del ciclo di realizzazione dell'investimento lunga poco meno di tre anni. E' stato così valutato che i 549 miliardi di lire di erogazione a cui era stato dato corso alla fine dello scorso anno ammontano a circa il 50% delle erogazioni potenziali. La percentuale di erogazione sarebbe stata evidentemente molto maggiore se si fosse tenuto conto della situazione dei 10 Pt europei per l'occupazione. (Turatto R., 2001).

25 Anche alcune estrapolazioni, effettuate rispetto ai dati relativi alle iniziative approvate, portano a prevedere che nei prossimi anni le erogazioni mediamente prodotte da questo strumento si aggireranno intorno ai 2.000 miliardi di lire. (Turatto R., 2001).

26 Regolamentazione dei Contratti d'area

Delibera Cipe 21 marzo 1997

Descrizione

Il contratto d'area costituisce lo strumento operativo, espressione del partenariato sociale, funzionale alla realizzazione di un ambiente economico favorevole all'attivazione di nuove iniziative imprenditoriali e alla creazione di nuova occupazione nei settori dell'industria, agroindustria, servizi e turismo, attraverso condizioni di massima flessibilità amministrativa ed in presenza di investimenti qualificati da validità tecnica, economica e finanziaria, nonché di relazioni sindacali e di condizioni di accesso al credito particolarmente favorevoli.

Soggetti interessati

Soggetti promotori

L'iniziativa del contratto d'area è assunta d'intesa dalle rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro ed è comunicata alle regioni interessate.

Soggetti sottoscrittori

I contratti d'arca sono sottoscritti dai rappresentanti delle amministrazioni statali e regionali interessate, dagli enti locali territorialmente competenti, nonché, da rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro, dai soggetti imprenditoriali titolari dei progetti di investimento proposti e dai soggetti intermediari che abbiano i requisiti per attivare sovvenzioni globali da parte dell'Ue. Il contratto d'arca può essere sottoscritto da altri enti pubblici, anche economici, da società a partecipazione pubblica e da banche o altri operatori finanziari.

Responsabile unico

Il responsabile unico del contratto d'area è individuato tra i soggetti pubblici firmatari dell'accordo ed ha il compito di coordinare, indirizzare e verificare l'attività dei responsabili delle singole attività ed interventi programmati.

Il responsabile unico presenta una relazione semestrale sullo stato di attuazione del contratto evidenziando i risultati raggiunti e le azioni di verifica e monitoraggio svolte.

Settori

Il patto può avere come oggetto interventi nei settori dell'industria, agroindustria, servizi, turismo, apparato infrastrutturale, tra loro integrati.

Aree territoriali

Le aree industriali nelle quali può essere stipulato il contratto d'arca devono essere interessate da gravi crisi occupazionali e ricadere nell'ambito:

a) di aree di crisi situate nei territori di cui agli obiettivi 1, 2 e 5b, nonché di quelle individuate con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali in attuazione al Dl 20/5/1993, n.148, convertito dalla legge 19/7/1993, n.236, oggetto dell'attività del Comitato per il coordinamento delle iniziative per l'occupazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri indicate con decreto dei Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta dei Ministro dell'Economia e delle Finanze;

b) di aree di sviluppo industriale o nuclei di industrializzazione situati nei territori di cui all'obiettivo 1, ovvero di aree industriali realizzate ai sensi dell'art.32 della legge 219/1981.

Contenuto del contratto d'area

Il contratto d'area deve indicare:

a) gli obiettivi inerenti la realizzazione delle nuove iniziative imprenditoriali e gli eventuali interventi infrastrutturali funzionalmente connessi alla realizzazione ed allo sviluppo delle iniziative stesse;

b) le attività e gli interventi da realizzare, con l'indicazione dei soggetti attuatori, dei tempi e delle modalità di attuazione;

c) il responsabile unico dell'attuazione e del coordinamento delle attività e degli interventi;

d) i costi e le risorse finanziarie occorrenti per i diversi interventi a valere sulle specifiche somme destinate dal Cipe, su altre risorse pubbliche nei limiti previsti dalle normative di settore, nonché, di quelle reperite tramite finanziamenti privati.

Il contratto d'area deve altresì contenere un'intesa tra le parti sociali qualificata dagli obiettivi e dai contenuti indicati nell'accordo per il lavoro sottoscritto il 24 settembre 1996 ed un accordo fra le amministrazioni e gli enti pubblici coinvolti nell’attuazione del contratto.

(Descrizione tratta da: MPS Merchant, Guida ai servizi 2002).

27 A favore di questo strumento il Cipe ha assegnato dal 1998 a oggi oltre 3.720 miliardi. Le iniziative cui è stato dato vita in questo periodo ammontano a 17. A questi vanno sommati 8 protocolli aggiuntivi con cui si e provveduto a rifinanziare Cdia in essere. Il numero di imprese che hanno beneficiato dell'intervento è di 486. A loro favore sono andate risorse derivanti dalla legge 488/1992 (per circa 430 miliardi di lire), ma anche risorse assegnate dal Cipe agli interventi di programmazione negoziata, derivanti dal fondo a favore delle aree depresse istituito dalla legge 208/1998. In questo caso di tratta di circa 3.144 miliardi di lire. Nel complesso, gli inventivi approvati ammontano a oltre 3.500 miliardi, per un ammontare medio di finanziamento pari a circa 7,3 miliardi di lire. (Turatto R., 2001).

28 Valutazioni condotte dal Ministero del tesoro relativamente alla percentuale di erogazioni effettuate in rapporto a quelle prevedibili sulla base di un'ipotesi di avanzamento dei lavori congruente con le ipotesi di progetto, indicano che questo valore si colloca attorno al 58%.(Turatto R., 2001).

29 Tali risorse ammontano, per l'intero periodo 1998-2003, a oltre 4.200 miliardi di lire, mentre ammontano a circa 3.000 miliardi di lire le agevolazioni approvate. Negli ultimi due anni questo strumento è stato oggetto di un arresto, per cui le attività collegate allo strumento sono state esclusivamente quelle relative a erogazione di agevolazioni riguardanti iniziative in corso di attuazione, la cui approvazione risale ad alcuni anni fa. L'amministrazione ha poi comunicato la chiusura della gran parte dei Cdip attivati prima del 1996, così come l'avanzato stato di realizzazione di quelli avviati tra il 1996 e il 1998. La situazione si è poi rimessa in moto con l'approvazione, nel luglio 1999, di sette nuovi contratti per un onere di incentivazione di oltre 481 miliardi di lire, e, nel dicembre successivo, di un'ulteriore iniziativa per 10 miliardi. Nel 2000 le erogazioni hanno dato vita a un flusso di trasferimenti pari a 678 miliardi di lire. (Turatto R., 2001).

30 In occasione di un convegno organizzato dalla Scuola di organizzazione aziendale (Sdoa) della Fondazione Genovesi a Salerno.

31 Dal punto di vista teorico l'importanza del concetto di distretto industriale nella moderna organizzazione dell'impresa e della produzione risale al primo Novecento ed ai tempi degli economisti Marshall e Keynes. Per la sua definizione statistico-analitica e normativa si veda Sforzi F, 1997 e Brusco S., Paba S., 1997.

Bibliografia

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Becattini G. (2000), Dal distretto industriale allo sviluppo locale. Svolgimento e difesa di una idea, Bollati Boringhieri, Torino.

Brancati R. (2001), Le politiche industriali nelle regioni. Realtà e valutazione. Rapporto Met 2001, Donzelli editore, Roma.

Brancati R. (2002), Le politiche per le attività produttive. Le regioni e i nuovi strumenti, in paper “Rapporto Met 2001”, Napoli.

Brusco S., Paba S. (1997), Per una storia dei distretti industriali italiani dal secondo dopoguerra agli anni novanta, in Barca F. (a cura), “Storia del capitalismo italiano dal dopoguerra a oggi”, Donzelli editore, Roma.

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Dormal Marino L. (2002), Sviluppi recenti della politica degli aiuti di Stato: gli orientamenti degli stati membri e della Commissione. La posizione dell’Italia, in paper “Rapporto Met 2001”, Napoli.

Sforzi F. (a cura) (1997), I sistemi locali del lavoro 1991, Istat, Roma.

Scharpf F. W. (1999), Governare l’Europa, Il Mulino.

Signorini F. (a cura) (2000), Lo sviluppo locale. Un’indagine della banca d’Italia sui distretti industriali, Donzelli editore, Roma.

Turatto R. (2001), La programmazione negoziata, in Brancati R. (a cura), “Le politiche industriali nelle regioni. Realtà e valutazione. Rapporto Met 2001”, Donzelli editore, Roma.

Viesti G. (2000), Come nascono i distretti industriali, Edizioni Laterza, Bari.

Monte dei Paschi di Siena - Mps Merchant, Guida ai servizi 2002.

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