Paola Marotta

Nel quadro di interventi sul territorio caratterizzato da una tendenza delle politiche di programmazione delle azioni verso una maggiore integrazione tra sviluppo economico, negoziazione e assetto del territorio, è possibile includere i progetti pilota redatti nella fascia comprendente i comuni limitrofi la città di Napoli.

Il Progetto pilota¹, si colloca nella realtà delle politiche territoriali come strumento innovativo, promosso e utilizzato dal Ministero dei lavori pubblici nell’ambito della ricerca DiCoTer per attuare interventi di sviluppo nelle regioni del Mezzogiorno, sperimentando e applicando metodologie volte ad un tentativo di superamento delle consuete difficoltà nell’attuazione dei progetti.

Secondo quanto previsto dal programma di lavoro: “il Progetto pilota ha come obiettivo fondamentale quello di creare sinergie e coerenze tra le strategie di sviluppo socio-economico delle regioni ed i processi di pianificazione e governo delle trasformazioni fisiche del territorio”².

Gli obiettivi del Progetto pilota puntano, quindi, ad un coordinamento e ad una integrazione tra gli interventi infrastrutturali cofinanziati dall’Unione europea e gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale in vigore a livello locale.

In base agli indirizzi di sviluppo dell’area di riferimento, attraverso la creazione di studi di fattibilità, piani strategici e progettazioni integrate, viene promosso uno sviluppo sostenibile territorialmente esteso e concertato in cui gli enti locali rappresentano i soggetti proponenti sperimentando nuove forme di cooperazione istituzionale.

Il Progetto pilota è articolato secondo il Piano d’area ed il Programma integrato. Per Piano d’area si intende un piano di natura strutturale, di livello intercomunale, dove sono indicate le invarianti territoriali di natura strategica e dove viene individuato il quadro di riferimento rispetto alle scelte progettuali ed alla definizione degli ambiti territoriali di intervento.

Il Programma integrato costituisce lo strumento finalizzato alla riorganizzazione degli ambiti urbano-territoriali attraverso azioni di riqualificazione del tessuto infrastrutturale ed ambientale, secondo un’ottica di integrazione delle diverse scelte progettuali.

Secondo quest’articolazione, all’interno della fase di sperimentazione di nuovi modelli di intervento e di ridefinizione dei rapporti tra programmazione strategica e pianificazione territoriale, il Progetto pilota introduce una componente innovativa nell’analisi e nel controllo delle relazioni che vengono a stabilirsi tra il livello del piano ed il livello del progetto.

Nel caso del territorio della Provincia di Napoli i Progetti pilota si inseriscono in linea operativa con le intenzionalità definite dal preliminare del piano territoriale di coordinamento (Ptc) della Provincia di Napoli. Nell’autodefinirsi un “sistema di progetti”, tre sono gli obiettivi che il preliminare del Ptc pone nell’applicazione di precise politiche di governo del territorio: il coordinamento dei piani di settore, gli indirizzi di pianificazione ai comuni, l’individuazione di progetti strategici di valenza sovracomunale. Tre sono i Progetti pilota redatti nella Provincia di Napoli in corrispondenza di tutti i comuni limitrofi e confinanti con il territorio comunale di Napoli:

1. programma integrato per lo sviluppo dell’area dei Regi Lagni come Business park per l’agricoltura e le connesse attività di trasformazione. Comuni interessati: Acerra, Brusciano, Caivano, Cardito, Casalnuovo di Napoli, Castello di Cisterna, Mariglianella, Pomigliano d'Arco;

2. programma integrato per la riqualificazione e il rafforzamento dei legami identitari di una rete di 13 centri storici minori a nord di Napoli, con particolare riguardo al risanamento e alla messa in sicurezza degli spazi ipogei, nonché alla valorizzazione delle risorse territoriali e storico-artistiche.

Comuni interessati: Afragola, Casalnuovo, Frattamaggiore, Arzano, Caivano, Cardito, Casandrino, Casavatore, Casoria, Crispano, S. Antimo, Frattaminore, Grumo Nevano;

3. programma integrato per la riqualificazione ambientale e il riutilizzo, quali contenitori di servizi urbani integrati a scala sovracomunale, delle cave dismesse nell’area flegrea.

Comuni interessati: Calvizzano, Giugliano in Campania, Marano di Napoli, Mugnano di Napoli, Pozzuoli, Qualiano, Quarto, Villaricca.

L’approfondimento dei contenuti del Progetto pilota dei Regi Lagni, coordinato da Pasquale Miano, costituisce l’occasione per evidenziare gli aspetti innovativi di questa nuova forma di intervento nonché per esaminare e, quindi, provare a comprendere la dinamica delle trasformazioni territoriali in atto. Inoltre, occorre evidenziare che la definizione delle linee di azione e degli interventi definiti dal progetto pilota è una sintesi dell’attività di analisi e di progetto, di integrazione delle verifiche operate nel corso dei tavoli di concertazione completata con una verifica di coerenza con la programmazione regionale. La definizione degli ambiti di intervento e l’evidenza della coerenza di questi con i contenuti degli assi e delle misure del Por ha consentito poi di indirizzare l’attività in modo tale da rendere concrete e attuative le proposte progettuali.

Il bacino dei Regi Lagni copre una vasta superficie delle aree provinciali di Napoli e Caserta, pari a circa 1300 kmq ed è costituito da un sistema di canali ed invasi realizzati in gran parte in epoca vicereale e borbonica che allo stato attuale versano in uno stato di abbandono ma soprattutto di profondo degrado in quanto utilizzati per lo più come fogne a cielo aperto. Il progetto di riqualificazione proposto dal Progetto pilota evidenzia il carattere strategico dell’intervento in un territorio in cui il sistema di relazioni risulta fortemente polarizzato dalla città di Napoli: “i Regi Lagni si configurano potenzialmente come segni “emergenti”, in grado di definire e di condizionare il disegno del territorio, un elemento “generatore”, attraverso il quale risulta possibile affrontare in termini strutturali le questioni di piano. Tuttavia i gravi problemi di abbandono e di inquinamento, di progressiva perdita del rapporto con le aree coltivate, hanno determinato una netta scissione tra forma e significato dei Lagni. La forma permane, ma il significato collettivo del luogo è mutato. I canali dei Regi Lagni hanno assunto i connotati di uno spazio negato, poco accessibile e frequentabile e, nello stesso tempo, di grande problema igienico di difficile risoluzione, una sorta di zona franca, priva di controllo, dove il panorama delle “distruzioni” evidenti, lascia presagire altre e più gravi manomissioni”³. In relazione alle continue trasformazioni territoriali i Regi Lagni vengono dunque intesi come elementi strutturanti in cui il canale d’acqua diventa elemento infrastrutturale di riqualificazione ambientale.

La lettura delle relazionalità tra i canali, la maglia stradale e gli insediamenti definisce il quadro di riferimento in cui si inseriscono le scelte operate. In particolare il sistema infrastrutturale viario nelle sue integrazioni dal secondo dopoguerra in poi ha definito un assetto territoriale concentrico verso Napoli, cancellando una struttura originaria policentrica del territorio ma soprattutto accelerando processi di saldatura urbana tra i comuni a ridosso del capoluogo campano.

All’interno delle nuove dinamiche di trasformazione e soprattutto delle nuove relazioni che si stanno definendo tra componenti urbane e componenti territoriali della città di Napoli, nel Progetto pilota i Regi Lagni vengono intesi come un fattore di ordine e di razionalizzazione delle strutture insediative, un elemento generatore di processi di riequilibrio ambientale e una componente riorganizzatrice dei rapporti tra città e territorio.

Tra i due strumenti operativi previsti dal Progetto pilota il piano d’area rappresenta un livello intermedio tra il Ptc ed i piani comunali. In particolare, secondo quanto previsto dal Ministero: “per piano di area si intende un piano di natura strutturale, di livello intercomunale, che indichi le invarianti territoriali di natura strategica in un’ottica di sostenibilità, di sussidiarietà e di coesione. Il piano, pur dotato di una propria e significativa struttura basata su forti schemi relazionali e sistemici di natura settoriale e territoriale va considerato come uno strumento aperto, in grado di fornire un quadro di riferimento rispetto alla scelta/promozione di programmi e interventi operativi alla scala dello stesso piano e a scale maggiormente dettagliate”. Così come richiesto dal bando il piano di area relativo al sistema territoriale connesso alla rete dei Regi Lagni si articola in due parti costituite da una prima fase conoscitiva e interpretativa per l’individuazione delle risorse da tutelare e contemporaneamente promuovere, e da una seconda fase progettuale in cui sono stati definiti gli ambiti territoriali di intervento da sottoporre a piano attuativo. Gli obiettivi generali all’interno dei quali sono state definite le strategie progettuali del piano d’area sono la salvaguardia e la valorizzazione dell’ambiente; il consolidamento e lo sviluppo delle attività economiche, il miglioramento dei servizi e delle infrastrutture. Gli ambiti territoriali significativi individuati attraverso la lettura delle relazioni e delle articolazioni tra idrografia, configurazione morfologica territoriale, sistema infrastrutturale e insediamenti urbani sono:

1. i Regi Lagni elemento strutturante della campagna dispersa pianeggiante tra le colline di Cancello e le propaggini del Somma-Vesuvio;

2. i Regi Lagni nel sistema urbano, elemento di limite delle aree insediate e da insediarsi, dall’area di progetto della Stazione di Porta dell’Alta Velocità all’area di progetto del Polo Pediatrico di Acerra;

3. i Regi Lagni elemento strutturante della campagna tra Acerra-Caivano e Afragola;

4. il sistema idrografico nell’area dell’antica palude a nord di Acerra, con presenze archeologiche, oggi campagna urbanizzata e con insediamenti industriali.

Per ogni ambito individuato nell’ottica generale di creazione del Business-Park agricolo lungo i Regi Lagni è stata definita una rilettura dei legami tra la specificità e le peculiarità dei paesaggi e le possibili vocazioni da cui sono state riclassificate e precisate le destinazioni d’uso delle zone agricole. Inoltre, oltre alla definizione degli interventi da affrontare in via prioritaria, quali la bonifica dei suoli e delle acque soggette ad inquinamento, attraverso l’eliminazione dei fattori di degrado (immissioni di scarichi fognari, presenza di pesticidi, presenza di discariche non controllate), sono stati previsti l’integrazione ed il riequilibrio delle aree industriali e produttive, la mitigazione dell’impatto delle grandi infrastrutture, il coordinamento delle connessioni ed interrelazioni tra i nuovi sistemi infrastrutturali, di cui l’area si sta dotando, l’individuazione di aree di correlazione e di interscambio tra le funzioni produttive e le funzioni urbane. Le scelte operate all’interno del piano possono essere lette secondo parole chiave: parco lineare come infrastruttura ambientale e parco agricolo come elemento produttivo: “sotto il profilo dell’impostazione del Piano d’Area, il parco lineare e i parchi agricoli si caratterizzano come gli elementi di costruzione e di riferimento del nuovo disegno di questo settore dell’area metropolitana di Napoli, rispetto a cui è possibile rileggere l’attività programmatica e pianificatoria di livello comunale, estrapolando due sistemi di destinazione d’uso, strettamente integrabili al discorso del Business Park dei Regi Lagni:

- il sistema dei parchi urbano-territoriali e, più in generale, delle attrezzature di livello territoriale, i nuovi luoghi di riferimento nei processi di trasformazione urbana;

- il sistema delle “piattaforme” produttive, i luoghi dello scambio tra il mondo agricolo e industriale, artigianale e commerciale.

In entrambi i casi, si tratta di operare semplici approfondimenti rispetto alle scelte definite negli strumenti urbanistici comunali. Ragioni di carattere economico e funzionale, ma anche geografiche, morfologiche e posizionali favoriscono l’intreccio tra il Business Park e queste destinazioni d’uso. Non è un caso che i parchi di maggiori dimensioni creati finora nell’area del Progetto pilota siano stati localizzati in antiche e dismesse vasche di laminazione dei Regi Lagni; non è un caso che le grandi strutture produttive dell’area siano state localizzate lungo il corso dei Regi Lagni. Rispetto al tema della piattaforma produttiva, industriale, artigianale e commerciale si tratta di introdurre, con il completamento delle opere infrastrutturali, con la creazione di servizi comuni per le imprese, interventi di sistemazione, in un’ottica di compatibilità, in cui la piattaforma può essere reinterpretata come un parco produttivo”⁴.

Tutto questo trova applicazione nel programma integrato che fissa attraverso progetti specifici le azioni puntuali in un ambito territoriale spazialmente definito, in un tempo definito e con l’individuazione di soggetti pubblici e privati, operatori e modalità di finanziamento. I cinque ambiti di riferimento progettuale definiti all’interno del programma integrato sono:

1. la bonifica, la sistemazione idraulica e la realizzazione di un parco lineare infrastrutturale lungo i Regi Lagni;

2. la realizzazione di un sistema di collettori fognari, finalizzati ad eliminare l’immissione di scarichi non compatibili nei canali dei Regi Lagni;

3. la realizzazione di un sistema di parchi agricoli e di strutture integrate alla produzione, lungo e nel territorio dei Regi Lagni;

4. il completamento, il potenziamento e la riqualificazione ambientale di un complesso di piattaforme produttive, lungo e nel territorio dei Regi Lagni;

5. la realizzazione di un sistema di parchi urbano-territoriali, connessi alle problematiche della sistemazione del territorio dei Regi Lagni.

Occorre evidenziare come la scelta di un parco agricolo lungo i Lagni oltre a costituire l’elemento di mediazione e di passaggio dal discorso generale al discorso specifico relativo alle singole situazioni comunali, risulta essere espressione esplicita delle proposte avanzate dal Comune di Caivano.

Analogamente altro elemento espresso nel programma integrato e contemporaneamente rintracciabile nei programmi di intervento comunale, risulta essere il completamento delle opere infrastrutturali e della sistemazione delle aree produttive. In particolare, rispetto ai piani per gli insediamenti produttivi di Acerra, di Brusciano e di Marigliano, posizionati lungo i canali, sono stati individuati gli interventi di completamento. Da questo punto di vista è possibile stabilire una stretta integrazione tra le attività agricole e le attività produttive e di trasformazione, che costituiscono una componente specifica negli interventi di riqualificazione e sistemazione di aree e nuclei esistenti e programmati. In questa ottica, in alcune parti limitate, il parco agricolo assume un carattere intermedio tra le zolle industriali e le dominanti paesaggistico-ambientali, che caratterizzano l’intero sistema dei Regi Lagni. Inoltre, poiché nella programmazione di livello comunale sono previsti interventi di realizzazione e di completamento dei sistemi fognari il Progetto pilota si pone come elemento di coordinamento degli interventi precisandone una integrazione per migliorarne ulteriormente, nel loro coordinamento, le potenzialità. In particolare, il programma integrato attraverso il progetto di collegamento di tronchi fognari disposti parallelamente al canale e la messa in efficienza degli impianti di depurazione, a cui il sistema delle canalizzazioni dovrà essere collegato, si potrebbero determinare le condizioni per immettere acqua depurata nei canali e riavviare il ragionamento sulla navigabilità, attraverso uno specifico studio di fattibilità.

Nell’ambito della precisazione degli obiettivi del Progetto pilota, relativamente ai sistemi infrastrutturali, sono stati considerati gli interventi connessi alla realizzazione dell’alta velocità, che investono i Comuni di Afragola, Casalnuovo, Acerra e Caivano. Da questo punto di vista, il sistema della mobilità viene inteso componente essenziale interna ai singoli ambiti progettuali precisando le interconnessioni tra i diversi sistemi di viabilità, i collegamenti tra le aree urbane centrali con i nuovi luoghi di alta specializzazione funzionale, interni ed esterni all’area, attraverso una verifica della possibilità di integrare i sistemi di trasporto leggero su ferro anche a servizio del Business Park. Da questo punto di vista risulta evidente come l’idea di costruire un sistema di grandi parchi, di congiungerli trasversalmente o longitudinalmente, di intersecarli con i sistemi di percorsi pedonali e ciclabili, che collegano spazi verdi di dimensioni minori e con funzioni diversificate, evidenzia la sempre più crescente necessità di lavorare entro una dimensione più ampia ed articolata degli insediamenti, travalicando i confini comunali.

Nell’ambito del quadro di programmazione e negoziazione del territorio della Provincia di Napoli, in particolare nella proposta di Pit definita si definisce una fase in cui l’attività di progettazione mira alla individuazione di un’idea forza in grado di selezionare le proposte progettuali avanzate dallo studio anche in considerazione dell’analisi multifattoriale condotta sulle scelte progettuali. Un percorso progettuale, quindi, selettivo e focalizzato che definisce proposte, delegando al ruolo di coordinamento che la provincia ha svolto nel corso del progetto pilota e che ancora di più potrà svolgere nel corso della progettazione del Pit.

¹ “Previsto come Misura 2.1 nell’ambito del programma operativo assistenza tecnica del quadro comunitario di sostegno (Qcs) 1994-1999, appartiene alla categoria delle azioni innovative promosse dall’Unione europea al fine di migliorare la qualità degli interventi finanziati dai fondi strutturali. Sono considerate azioni innovative, ai sensi dell’art. 22, capo IV del Regolamento (Ce) 1260/1999 del 21 giugno 1999, gli studi, i progetti pilota e gli scambi di esperienze, caratterizzati dalla elaborazione di metodi e pratiche innovative a livello comunitario”. Tratto dal Documento relativo al Progetto pilota del Ministero dei lavori pubblici.

² Ivi.

³ Relazione tecnica del Programma integrato per lo sviluppo dell’area dei Regi Lagni come Business park per l’agricoltura e le connesse attività di trasformazione, cap. 1, p. 8.

⁴ Relazione tecnica del Programma integrato per lo sviluppo dell’area dei Regi Lagni come Business park per l’agricoltura e le connesse attività di trasformazione, cap. 15, p.11.