Il piano territoriale di coordinamento provinciale e le pianificazioni di settore

a cura di Giuseppe Caia

Maggioli, Rimini, 2001

Si tratta di un quaderno della Scuola di Specializzazione in Studi sull’amministrazione pubblica (Spisa). Il piano territoriale di coordinamento (Ptc), il tanto atteso piano intermedio, è, senz’altro, lo strumento sul quale la più recente legislazione sembra avere scommesso per portare ad unitarietà e coerenza l’intero sistema di pianificazione. Il volume affronta il tema delle pianificazioni territoriali alla scala provinciale. Nella prospettiva della pianificazione provinciale sono dibattuti i rapporti sia con i piani urbanistici di livello comunale, sia con le situazioni soggettive degli amministrati. Uno degli aspetti su cui ci si interroga riguarda, infatti, proprio la reale incidenza del piano provinciale, in termini di vincoli e condizionamenti, sulle prerogative e le competenze dei comuni e sulla loro pretesa di adeguata autonomia in materia di pianificazione urbanistica. Assume rilievo, in particolare, il rapporto con le pianificazioni di settore, o pianificazioni separate, oggetto della conferenza di Firenze del 15.12.2001, soprattutto dopo le più recenti riforme che hanno conferito al piano provinciale, in presenza di un’intesa tra le amministrazioni competenti, anche il valore e gli effetti dei piani settoriali di tutela ambientale. Di tali pianificazioni specialistiche separate è avvertita la crescita inarrestabile e, a volte, spropositata per numero di piani e strumenti e per tipologie di contenuto. Si pone, quindi, irrimandabile un problema di coordinamento di tali piani, non solo rispetto ai piani urbanistici, ma anche nei reciproci confronti. Alcune specifiche trattazioni e relative disamine riguardano, poi, vari profili problematici delle pianificazioni nei settori delle acque e della difesa del suolo, dei trasporti e delle infrastrutture, della protezione della natura e del paesaggio. Più specificatamente, l’articolazione del lavoro è in due parti. La prima, breve e di inquadramento generale, introduce alla dicotomia tra il Ptc e i piani autarchici di settore (Leopoldo Mazzarolli, Fabio Merusi, Franco Gaetano Scoca, Giuseppe Caia). La seconda, denominata profili problematici vari, si sfiocca in vari filoni di discussione. Si parte dal rapporto tra il Ptc e gli strumenti urbanistici comunali (Antonio Romano Tassone) per passare alle situazioni giuridiche soggettive nella pianificazione territoriale (Enrico Follieri). Si riparte dalla pianificazione per la tutela dell’ambiente, delle acque e per la difesa del suolo (Paolo Urbani), per approdare alla protezione della natura (Stefano Grassi e Gian Luca Conti), passando per la pianificazione dei trasporti e delle infrastrutture (Girolamo Sciullo). Non manca un riferimento ai profili di diritto costituzionale, dopo le sentenze della Corte nn. 225 e 226/1999 in materia di pianificazione paesistica, inerenti l’approvazione con legge di piani territoriali. Le conclusioni (Paolo Stella Richter) riportano alla necessità di inquadrare il Ptc nella prospettiva di riforma della legislazione urbanistica. I diversi contributi, tutti di professori ordinari di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico, si inseriscono in un quadro, ancora in evoluzione, dai profili per certi versi innovativi ma, al tempo stesso, ancora confuso e punteggiato di nodi da sciogliere.

Il quadro della pianificazione 

territoriale nell’Italia nord occidentale. Linee interpretative del ruolo della 

Lombardia orientale

Roberto Busi, Maurizio Tira

Editoriale Bios, Cosenza, 2001

Il lavoro di ricerca, elaborato dall’Unità dell’Università degli Studi di Brescia, coordinata da Roberto Busi e Maurizio Tira, e dalle Unità di ricerca del Politecnico di Milano coordinate da Lidia Diappi e Angela Poletti, si inserisce nell’ambito del “Progetto coordinato di ricerca Cnr QuaTer. Il Quadro della pianificazione territoriale in Italia”. Tale progetto ha l’obiettivo di realizzare una visione sintetica e confrontabile degli strumenti di pianificazione territoriale vigenti sul territorio nazionale posti in essere dai numerosi e differenti soggetti cui sono demandate competenze di pianificazione nelle varie regioni del nostro paese.

Il volume, presentato da Gian Ludovico Rolli, coordinatore nazionale del progetto, partendo da un’ampia ed approfondita ricognizione degli strumenti di area vasta generali e di settore operanti in Lombardia, sviluppa una aggiornata riflessione sullo stato dell’arte e sull’evoluzione di una pianificazione territoriale segnata da incertezze e discontinuità in una regione caratterizzata, viceversa, da dinamismo economico ed insediativo dello sviluppo. L’area geografica sotto osservazione è, infatti, rappresentata dal territorio padano, ossia un unicum urbanizzativo che nel suo insieme si connota come uno dei sistemi urbani integrati di maggiore rilievo a livello europeo e non solo. “Pur avendo emanato fin dal 1975 una delle prime leggi urbanistiche regionali organiche, la Lombardia, nella formazione dei non molti piani territoriali vigenti, ha seguito un approccio pragmatico di minima, dettato dalle esigenze immediate di controllo dello sviluppo e della tutela del territorio per ambiti particolari mediante l’applicazione, più che degli strumenti urbanistici territoriali previsti dall’ordinamento regionale, di piani di settore successivamente introdotti nell’ordinamento nazionale e regionale, con particolare riferimento alla tutela dell’ambiente. Solo più di recente, con l’avvio del processo di formazione dei piani territoriali di coordinamento provinciali ex lege 142/1990, il quadro della pianificazione del territorio della regione tende a ricomporsi e ad allinearsi all’esperienza delle altre comunità regionali più attive in questo settore.” (G. L. Rolli). Gli strumenti, oggetto della ricerca, vengono presentati all’interno di schemi di immediata classificazione e comparazione al fine di coglierne gli aspetti principali. Emerge una varietà di strumenti tra loro differenti per obiettivi, contenuti, scala di approccio, processi di formazione e livelli di operatività. Dopo aver descritto i processi di trasformazione in atto nell’Italia nord-occidentale ed il sistema insediativo lombardo, lo studio passa ad esaminare, con particolare riferimento ai contenuti, agli obiettivi e alle strategie, le esperienze di pianificazione di coordinamento e di settore nella Lombardia orientale.  Una parte consistente degli strumenti prodotti, sia a livello regionale che sub-regionale, non ha ancora concluso l’iter legislativo con l’approvazione definitiva. Due ampie sezioni sono dedicate alle esperienze di pianificazione in Piemonte, con particolare riferimento al piano territoriale regionale, qualificato come “piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”, e in Valle d’Aosta, in cui dal livello regionale, rappresentato dal piano territoriale paesistico (Ptp), si passa a quello comunale. Il volume propone poi la formulazione di principi per una nuova lettura sistematica del territorio pianificato della Regione Lombardia. Vengono, stavolta, evidenziati gli interventi e le politiche per ambiti fisici previste dal piano territoriale di coordinamento regionale e da quelli delle Province di Brescia e del Parco dell’Adamello e per unità tipologiche di paesaggio previste dal Ptp regionale. Ulteriore tematica presa in considerazione ai fini della suddetta lettura è quella della tutela del territorio e, in particolare, degli “ambiti di elevata naturalità, ma non solo”, di cui si propongono le classificazioni previste dai Ptc delle Province di Brescia, Cremona e Mantova, e i livelli di tutela definiti dai piani di coordinamento dei parchi dell’Adda Sud e dell’Adamello. Il lavoro si conclude con una ampia ricognizione comparativa dei contenuti dei vari piani relativi alle reti infrastrutturali e allo stesso piano regionale dei trasporti.  

Livelli e contenuti della pianificazione

territoriale

a cura di Erminio Ferrari, Nazareno Saitta, Aldo Tigano

Giuffrè Editore, Milano, 2001

Si tratta di una pubblicazione che raccoglie i lavori del quarto convegno nazionale dell’Associazione italiana di diritto urbanistico, tenutosi a Messina/Taormina il 10 e 11 novembre del 2000. Il volume si articola in cinque sezioni.

La prima tratta le esperienze straniere: vengono esposti i sistemi di pianificazione, in termini di livelli e contenuti, di Francia, Germania, Gran Bretagna, Spagna e Tunisia.

La seconda parte si occupa dei livelli di pianificazione, affrontando le questioni del rapporto fra lo Stato e la regione, e fra il comune e la regione, dei compiti della provincia in materia di pianificazione. Uno specifico spazio viene dato alla concertazione nella normativa del Ptc e, in particolare, con riferimento ai piani lombardi.

La terza parte prende il titolo emblematico di Le altre pianificazioni. In essa, infatti, vengono affrontate le problematiche legate alla pianificazione territoriale nel suo rapporto con la tutela ambientale e paesaggistica, con i beni culturali e con lo sviluppo economico, facendo particolare riferimento all’attuazione regionale della riforma del commercio.

La parte quarta riguarda alcuni problemi e regole della pianificazione. Si affrontano gli aspetti inerenti la tutela risarcitoria degli interessi legittimi, degli accordi di programma, del cosiddetto principio di proporzionalità, dei vincoli urbanistici e del sistema perequativo alla luce delle ultime pronunce dei giudici amministrativi.

All’esperienza siciliana è dedicata l’intera parte quinta ed ultima del volume. Sono ampiamente descritti i livelli di pianificazione territoriale e le pianificazioni di settore; non poteva mancare un saggio che affronta il rapporto fra l’intramontabile fenomeno dell’abusivismo edilizio e l’eccezionale interesse paesaggistico-archeologico presente nella regione.

I numerosi autori, ben ventisette, sono tutti docenti o ricercatori di diritto amministrativo o diritto urbanistico di varie università italiane e straniere. Le conclusioni sono affidate a Paolo Stella Richter, che non nasconde come: “De jure condendo il discorso è meno univoco e non può non risentire delle idee di chi vi parla. D’altro canto, vi sarà capitato altra volta di pensare che non c’è nulla di più soggettivo della sintesi finale delle discussioni di un convegno di studi”. Nel trarre le sintesi dei lavori, egli lancia quattro slogan per una soluzione ai tanti problemi aperti della pianificazione:

a) il governo totale del territorio non è solo un fallimento, è un’utopia da bandire definitivamente;

b) occorre dare integrale attuazione al vecchio principio un territorio - una autorità;

c) dal mito del piano occorre passare alla concreta realtà del progetto;

d) il coordinamento non va cercato nella gerarchica sovrapposizione di piani diversi, ma all’interno del procedimento di formazione di un unico piano.

Note sulla pianificazione territoriale alla scala provinciale

Giuseppe Mazzeo

Giannini editore, Napoli, 2001

L’Istituto di pianificazione e gestione del territorio (IpiGeT), sorto nel 1980, è l’unico istituto del Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr) ad occuparsi specificamente di pianificazione territoriale.

L’attività scientifica dell’istituto si articola in quattro filoni principali:

1. innovazione tecnologica e trasformazioni territoriali;

2. cooperazione internazionale;

3. recupero dell’ambiente e dell’habitat;

4. città mediterranea.

Il capitolo primo si occupa dell’evoluzione della normativa nel settore della pianificazione territoriale, dalla legge fondamentale a quella di riordino delle autonomie locali, fino a giungere alle recenti leggi regionali (Toscana Lr 5/1995, Basilicata Lr 23/1999, Emilia Romagna Lr 217/2000). Il secondo capitolo si sofferma su una lettura dei piani prodotti dalle varie province in questi ultimi anni. Tale lettura è condotta rispetto a determinate chiavi: la costruzione degli obiettivi (Reggio Emilia, Rimini, Brescia, Piacenza), i contenuti ambientali (Brescia, Piacenza), il sistema insediativo (Brescia e Perugia), la mobilità (Piacenza e Perugia), la gestione (Perugia, Brescia e Piacenza). L’autore si sofferma anche sul rapporto fra pianificazione territoriale e processi economici, con particolare riferimento ai nuovi fattori di competizione. Il capitolo terzo è dedicato al tema dell’innovazione degli strumenti e delle metodologie di comunicazione, con particolare riferimento ai sistemi informativi territoriali e ad internet. In particolare, viene presentata un’analisi condotta sui siti web delle province, in due differenti periodi dell’anno 2000, allo scopo di costruire una scala di giudizi, basato su un apposito sistema di indicatori, relativo alla completezza delle informazioni nel settore della pianificazione territoriale e sulla qualità del sito. Di tale indagine è interessante andare poi a leggere la geografia dei risultati. Il capitolo quarto affronta i temi dell’evoluzione dei fenomeni urbanizzativi, nel tentativo di cogliere, nei processi di mutamento dell’organizzazione del territorio, a partire da quella classica della produzione fino a quella moderna della informazione, quei connotati nuovi che ne definiscono innanzitutto i caratteri del suo uso e, spesso, anche del suo consumo. Nel quinto ed ultimo capitolo, infine, l’autore, a partire da una valutazione critica sullo stato dell’arte della pianificazione territoriale, sulla difficile ricerca di un suo ruolo, sui suoi elementi di debolezza, ma nella consapevolezza della sua necessità, ne delinea i possibili sviluppi sulla base di un nuovo approccio possibile.

Paesaggio e territorio. Strumenti di 

pianificazione e modi di governo

Annapaola Canevari, Danilo Palazzo

FrancoAngeli, Milano, 2001

Il volume propone una rilettura critica, relativamente a caratteri e contenuti, dei provvedimenti legislativi fondamentali della pianificazione urbanistica e del paesaggio. Il lavoro è articolato in due parti ben definite. La prima parte colloca i vari provvedimenti legislativi in materia urbanistica all’interno del rispettivo contesto sociale, economico e culturale in cui prende vita. In particolare, ne Il territorio trasparente: tra regola e indifferenza, Annapaola Canevari, partendo dai caratteri dell’urbanesimo in Italia, coglie l’occasione per un accurato escursus storico sulla normativa e le vicende dell’urbanistica nel nostro paese. Dalle leggi ottocentesche a quella fondamentale del ’42, al doppio regime dei suoli alla deregulation e alle spinte ambientaliste degli anni ’80, fino alle prospettive di riforma urbanistica, tra speranze e delusioni.

La seconda parte si occupa specificatamente della produzione legislativa in materia di tutela e pianificazione del paesaggio. Danilo Palazzo in Paesaggio: leggi e piani pone alla nostra attenzione le straordinarie opportunità offerte dal paesaggio italiano che un principio di difesa delle bellezze naturali vorrebbe preservare, laddove, invece, l’evoluzione normativa approdata al testo unico sui beni culturali ed ambientali stenta a dare impulso ad una pianificazione paesistica estesa e sistematica.

Viene dato particolare rilievo ai modi e alle prassi scaturite dalla produzione della normativa nazionale e della Regione Lombardia, di cui vengono descritti e commentati leggi e provvedimenti. Alle descrizioni il testo associa una riflessione sui modi di applicazione da parte degli enti territoriali preposti e, quindi, anche sulle pratiche di pianificazione territoriale e urbanistica e di progettazione del paesaggio. 

Il territorio delle politiche. Innovazione sociale e pratiche di pianificazione

Gabriele Pasqui

FrancoAngeli, Milano, 2001

L’urbanistica ha avuto da sempre un rapporto imprescindibile con la politica, dove, con questo termine si intende “l’insieme delle attività pubbliche che riguardano la trasformazione (fisica) del territorio, operate da una pluralità di attori pubblici e privati in un’ottica di coordinamento e in un contesto di pianificazione locale.” (P. L. Crosta, 1990). In questi anni più recenti, processi di trasformazione di notevole rilievo hanno investito le pratiche della pianificazione territoriale, andando ad interessare sia l’azione istituzionale che le strategie degli attori, incidendo sugli assetti delle amministrazioni anche in termini di rapporti di potere. E sono proprio gli aspetti della regolazione sociale e delle forme di governo ad essere trascurati dall’attuale attenzione esclusivamente rivolta al proliferare di dispositivi istituzionali e di strumenti di intervento sul territorio, quali: programmi complessi, progetti di sviluppo locale, piani strategici, ecc.

Il lavoro riflette e si interroga sulle trasformazioni in corso, pensando alle politiche e a come queste debbano essere. Alla luce di questo obiettivo, la pianificazione territoriale è intesa come un campo di pratiche sociali, tecniche ed istituzionali tra loro interrelate in cui vengono costruiti e trattati problemi pubblici. Le politiche pubbliche del territorio, cioè, sono assunte come “forme di azione ed interazione sociale, attivate a partire dal trattamento di un problema, definito e/o percepito come pubblico, che generano effetti e impatti intenzionali e non intenzionali nei processi di governance della città e del territorio”. Il volume enfatizza il carattere potenzialmente esplorativo e generativo della pianificazione territoriale, mostrando in che modo essa possa contribuire a ridisegnare i modi del governo pluralista delle trasformazioni territoriali e a rafforzare, attraverso processi di innovazione e apprendimento sociale, la rigenerazione di beni comuni e l’intelligenza della democrazia. Tutto in sei capitoli agili e ordinati:

1. L’innovazione incerta: come cambiano le pratiche della pianificazione;

2. Teorie;

3. Politiche;

4. Esperienze;

5. Temi;

6. Ricapitolazione e orientamenti. 

L’impostazione ed il taglio dato dall’autore alla tematica appare mediamente rivolta, da un lato, alla riflessione condotta a partire da casi concreti e, dall’altro, alla ricerca strettamente teorica.

Pianificazione del territorio. Ragioni, 

bisogni, responsabilità

Moroni Stefano

CittàStudiEdizioni, Milano, 2001

In una realtà sempre più caratterizzata dalla frammentazione degli interessi e dalla scarsità delle risorse, la pianificazione territoriale riveste, nonostante la complessità delle problematiche che ne condizionano gli aspetti operativi, un ruolo decisivo nella determinazione di opportunità spaziali ed ambientali e nella realizzazione di disponibilità e possibilità di fruizione di beni. È necessario, innanzitutto, valutare proposte alternative di trasformazione del territorio in rapporto alle finalità che le istituzioni pubbliche si prefiggono. Di qui nasce la necessità di interrogarsi su alcune ineludibili questioni di fondo che riguardano la teoria della pianificazione territoriale. “Diciamo subito che una sana diffidenza e un vigile sospetto nei confronti di tutti i discorsi di teoria della pianificazione sono indispensabili; siamo i primi a raccomandarlo. Ma siamo anche convinti che non ci sia ragione di trasformare tutto ciò in un rifiuto a priori della teoria”. La prima parte del volume si occupa delle buone ragioni, chiedendosi: è possibile una razionalità pratica e quale importanza può avere per i problemi della pianificazione? Che cosa è una teoria normativa della pianificazione? Come possono configurarsi i principi etici previsti da una teoria normativa della pianificazione? La parte seconda affronta la questione dei bisogni fondamentali ponendosi i seguenti interrogativi: il problema del fabbisogno futuro deve essere inteso unicamente come un problema di analisi oppure come un problema di scelta critica? Quali aspetti possiamo assumere come fondamentali per giudicare la qualità della vita che un insediamento urbano garantisce ai suoi abitanti? La terza ed ultima parte esamina il problema delle nuove responsabilità sulla base delle ulteriori domande: il concetto di sviluppo sostenibile è veramente decisivo per la pianificazione territoriale? Quale valore dobbiamo riconoscere alla natura e quali conseguenze ne derivano per la pianificazione territoriale? Quali responsabilità morali abbiamo nei confronti delle generazioni future quando pianifichiamo il territorio? Le questioni richiamate hanno valenza tipicamente teorica, in alcuni casi la loro natura è addirittura filosofica: “questo non comporta però che siano necessariamente irrilevanti per le pratiche di pianificazione …. Non foss’altro perché le pratiche sono inevitabilmente intrise di teorie (e, più in generale, di filosofie)”. Nel corso del lavoro Moroni prova a delineare, a grossi tratti, una sua possibile teoria orientata a favore di una forma di pianificazione ispirata a principi liberal-contrattualisti come elemento cruciale di un governo del territorio eticamente responsabile anche nei confronti delle future generazioni.

Fondamenti di infrastrutture viarie

Volume 1, La geometria stradale,

Tommaso Esposito e Raffaele Mauro, Hevelius Edizioni, Ottobre 2001.

Il libro presenta gli elementi fondamentali per la concezione e la progettazione geometrica delle strade. La recentissima disponibilità di nuove norme italiane sulle caratteristiche geometriche e funzionali delle strade e l’evoluzione della ricerca nel settore hanno motivato gli autori Tommaso Esposito e Raffaele Mauro nel fornire ai professionisti interessati alle infrastrutture di trasporto uno strumento di lavoro aggiornato ed agile. L’impostazione del volume è sostanzialmente conforme all’indirizzo ormai da tempo reperibile nella letteratura tecnico-scientifica anglosassone e posto più di venti anni fa da Paolo Ferrari e Franco Giannini a base del primo volume della loro ben nota e diffusa opera di ingegneria stradale. Quindi, i criteri di progetto sono derivati in modo esplicito dalla considerazione a sistema dei fattori che concorrono a formare il trasporto su strada: l’uomo, il veicolo, la strada e l’ambiente. Invece, il taglio con il quale viene presentato e motivato il dettato normativo, la scelta, tra quelli più recenti, dei criteri di proporzionamento e verifica, nonché la maggiore o minore enfasi data ad alcuni temi, a fronte di quanto è fatto da altri, riflettono la comune esperienza di studio, didattica e professionale, maturata dagli autori in quasi due decenni di assidua collaborazione. Le modalità espositive, improntate alla discorsività delle enunciazioni e delle descrizioni ed alla semplicità delle trattazioni analitiche, rendono sicura e duratura l’acquisizione dei concetti presentati ed agevolano il lettore nella applicazione della normativa. Un secondo volume, in preparazione, dedicato ai rapporti tra le caratteristiche di progetto ed i fenomeni di traffico, fornirà metodi e strumenti per la verifica funzionale delle infrastrutture stradali.

Nello stesso volume sarà contenuto un capitolo dedicato ad alcuni aspetti della sicurezza stradale, un cenno alla geometria dei tracciati ferroviari, da ultimo un capitolo sulla redazione del progetto stradale.