a cura di:

Isidoro Fasolino

Raffaella Petrone

Il monitoraggio relativo al II semestre del 2001 degli atti amministrativi inerenti ad attività di pianificazione urbanistica riguardanti i comuni della Provincia di Salerno ed espletate, oltre che dagli stessi, dalla Regione Campania, dalla Provincia di Salerno e dalle comunità montane salernitane, estratti dal Burc, ci ha consentito di censire 49 atti formalmente emanati. Anche questa volta, quindi, il numero di provvedimenti del semestre considerato (50) è perfettamente in continuità con quello dei tre semestri precedenti (1° e 2° semestre 2000 e 1° semestre 2001). Perdurano, cioè, quelle difficoltà e inerzie dei comuni quali proponenti da un lato e degli enti delegati a verifiche ed approvazioni dall’altra, a mettere a regime un vero processo di pianificazione che consenta di rinnovare la strumentazione urbanistica con la rapidità imposta dalle incessanti trasformazioni in atto. La ricognizione che qui si presenta restituisce un quadro notevolmente frammentato: è cresciuto il numero dei comuni in qualche modo coinvolti (ben 46), ma questo avviene per effetto delle differenti forme con cui è possibile incidere sul sistema degli strumenti di disciplina del territorio. Alcuni comuni, tuttavia, restano del tutto assenti, in quanto a provvedimenti che li riguardano, in tutti e quattro i segmenti temporali fin qui osservati: nei due anni messi sotto osservazione i provvedimenti hanno riguardato soltanto 57 comuni diversi rispetto ai 158 della provincia. I comuni che resistono e che, cioè, sono presenti in tutti e quattro i semestri finora considerati sono: Baronissi, Caggiano, Castelnuovo Cilento, Salerno, mentre esce di scena S. Marina. Tra i provvedimenti assunti continua a prevalere il ricorso alla variante allo strumento urbanistico generale. Cinque, invece, i comuni che hanno provveduto a depositare un nuovo Prg. Si sottolinea il ricorso sempre più frequente alle procedure accelerate di variante di cui alla legge 1/1978 e all’art. 5 del Dpr 447/1998. Si rilevano i primi provvedimenti inerenti la programmazione del commercio con il rilascio del visto di conformità regionale di cui alla Lr 1/2000.

Commissari per stanare le amministrazioni

Nella colonna denominata altro è possibile rilevare un raro esempio di utilizzo dell’art. 22, comma 5, della legge 136/1999, inerente la richiesta di nomina, da parte del legale rappresentante di una società, di un commissario ad acta, in sostituzione del Comune di Pontecagnano, sull’istanza di approvazione del piano di lottizzazione convenzionata. La suddetta legge riguarda, in generale, “norme per il sostegno ed il rilancio dell’edilizia residenziale pubblica e per interventi in materia di opere a carattere ambientale”. Gli artt. 21 e 22 sono dedicati, rispettivamente, ai piani attuativi e alla loro approvazione, in termini di snellimento delle relative procedure da parte dei consigli comunali. Il comma 5, in particolare, recita: “L’infruttuosa decorrenza dei termini di cui ai precedenti commi costituisce presupposto per la richiesta di intervento sostitutivo. A tal fine è data facoltà all’interessato di inoltrare istanza per la nomina di un commissario ad acta al presidente della giunta regionale il quale provvede nel termine di quindici giorni. Gli oneri derivanti dall’attività del commissario ad acta sono posti a carico del comune inadempiente”. Nella stessa colonna altro un certo numero di interventi relativi al commissariamento pronunciato ai sensi del comma 60, art. 2, della legge 662/1996 (comma 6, art. 4 del Dl 398/1993, convertito in legge 493/1993), che recita: “Decorso inutilmente anche il termine di cui al comma 5, l’interessato può inoltrare istanza al presidente della giunta regionale, il quale, nell’esercizio di poteri sostitutivi, nomina entro i quindici giorni successivi, un commissario ad acta che, nel termine di trenta giorni, adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione edilizia. Gli oneri finanziari relativi all’attività del commissario di cui al presente comma sono a carico del comune interessato”. Si tratta, dunque, del commissariamento per il rilascio di concessioni edilizie. Il ricorso al commissariamento degli enti locali e alla nomina di commissari ad acta, al fine di ovviare ad inadempienze delle amministrazioni pubbliche, ebbe un’impennata in seguito all’entrata in vigore della legge di riforma dell’ordinamento delle autonomie locali ed in concomitanza delle vicende affaristico-mafiose. In questi anni i commissari sono stati chiamati ad operare in situazioni generalmente assai degradate sotto il profilo sociale (infiltrazioni mafiose, ordine pubblico) e amministrativo. Il ricorso alla nomina di un commissario, per ovviare ad inadempienze anche in campo urbanistico-edilizio, è stato spesso previsto da norme statali e regionali che regolano la materia. Le difficoltà e gli impedimenti, che hanno determinato l’incapacità di redigere gli strumenti urbanistici previsti dalle leggi o che ne hanno determinato la condizione di non essere meritevoli di approvazione una volta sottoposti all’esame degli organi competenti, hanno portato all’introduzione di tale nuovo soggetto, con il compito di esercitare le funzioni surrettizie dei consigli comunali dei comuni inadempienti rispetto ai termini della normativa. La nomina dei commissari in campo urbanistico può disporsi, infatti, per l’adozione dei Prg, per l’adeguamento degli stessi alle disposizioni sopravvenute, per la necessaria loro rielaborazione, nonché per l’adozione di strumenti attuativi e dei programmi pluriennali di attuazione; i commissari per il rilascio delle concessioni edilizie, al verificarsi di particolari circostanze, possono essere poi nominati dai tribunali amministrativi regionali (Tar) e dai presidenti delle amministrazioni 

provinciali. In particolare, in Campania, l’istituto del commissariamento è previsto:

- per adozione e rielaborazione Prg (legge 1150/1942, art. 8; Lr 17/1982, art. 1)¹;

- per adeguamento Prg: alle vigenti norme di difesa del territorio dal rischio sismico (Lr 9/1983, art.13); al piano urbanistico territoriale della costiera sorrentino/amalfitana (Put - Lr 35/1987, art. 35); per assicurare la riserva di standards per attrezzature religiose (Lr 9/1990, art. 3);

- per piani di dettaglio: piano per l’edilizia economica e popolare per i comuni obbligati (legge 167/1962, art. 2); piani esecutivi finalizzati alla ricostruzione dei territori colpiti da eventi calamitosi (testo unico 76 del 30 marzo 1990, artt. 7 e 34);

- per programmi pluriennali di attuazione (Lr 39/1978, art. 8, come modificato dalla Lr 11/1983, art. 1).

L’intervento sostitutivo, tuttavia, non si è dimostrato una soluzione efficace contro le inerzie che attanagliano le amministrazioni locali. Il periodo di commissariamento, in un contesto caratterizzato da inadeguatezza e ritardi, rappresenta un ulteriore momento di stasi amministrativa; la mancanza di indirizzi propositivi nei confronti degli organismi che si andranno successivamente ad inserire, segna negativamente il significato di questo istituto. L’assenza di precise direttive inerenti l’attività da svolgersi, con la precisazione dei tempi attribuiti per l’espletamento del mandato e la nomina di soggetti frutto di mera scelta politico-clientelare ed effettuata al di là delle specifiche competenze professionali che l’incarico richiedeva, ha comportato aggravi tali da mettere in discussione l’utilità stessa del commissariamento. L’istituto registra un bilancio del tutto negativo relativamente alle inadempienze in materia di pianificazione urbanistica. Si è rilevato, infatti, con riferimento alle nomine disposte dalla Regione Campania fino al 1982, dopo di che la competenza è passata agli enti delegati, che i tempi medi per l’adozione e la presentazione del Prg si aggiravano sui 4-5 anni, mentre altrettanti ne occorrevano, tra integrazioni varie, per l’emissione del provvedimento finale, il quale solo nel 25% dei casi è risultato positivo. A distanza di anni dalla nomina, la regione stessa interviene nei confronti di quei commissari ancora inadempienti, disponendone la revoca. Con il passaggio delle competenze agli enti delegati, le cose non sono migliorate più di tanto, fatto salvo per i tempi medi procedurali ridottisi a 3-4 anni. Particolarmente significativi sono i decreti emessi dal presidente della giunta regionale, per mezzo dei quali un considerevole numero di sindaci è stato nominato commissario ad acta per l’adozione di quei provvedimenti finalizzati alla repressione delle opere abusivamente realizzate nel territorio dei rispettivi comuni; in questo caso con l’assurdo giuridico che il sindaco sostituisce sé stesso nell’emissione di provvedimenti che egli, per inadempienza, non aveva assunto in precedenza. Per concludere, la Provincia di Salerno, con deliberazione n. 91/1996, ha fornito gli indirizzi per l’accelerazione delle procedure per l’adozione dei Prg dei comuni commissariati.

Dal rapporto dell’attività dell’amministrazione provinciale 1995/1996, si legge che, su 20 comuni commissariati dall’amministrazione provinciale, 14 avevano adottato il Prg. Il rapporto 1996/1997, infine, fa riferimento alla nomina di 145 commissari ad acta ai sensi della Lr 11/1983.

Si è monitorato in passato

Ci sembra interessante, in una sede in cui ci si occupa di fare il punto sullo stato della pianificazione territoriale nella Provincia di Salerno, presentare un’esperienza di rilevazione sistematica degli strumenti urbanistici generali. Nel 1997 la Prefettura di Salerno costituiva un gruppo di lavoro per l’accelerazione dei tempi di cantierizzazione delle opere pubbliche, il quale sottolineava come le cause più frequenti di ritardo fossero di natura urbanistica. In data 27.10.1997 la Prefettura di Salerno inviava ai sindaci e ai commissari prefettizi dei comuni della provincia, una scheda di indagine avente per oggetto la rilevazione dello stato dell’arte relativamente agli strumenti urbanistici. Tale indagine rientrava nell’ambito delle attività di un’apposita commissione, costituita presso la stessa prefettura, per l’accelerazione delle opere pubbliche. La commissione aveva avuto modo di rilevare che una delle cause più frequenti di mancata cantierizzazione degli interventi programmati fosse la carenza di strumenti urbanistici in dotazione ai comuni. In considerazione delle diverse competenze, che per effetto delle sub-deleghe regionali regolano la materia, la prefettura riteneva, quindi, necessario un completo monitoraggio della situazione provinciale finalizzata all’attivazione di opportune iniziative per l’accelerazione dell’iter di approvazione delle opere pubbliche di interesse comunale. I sindaci e i commissari venivano, quindi, invitati a trasmettere la scheda di rilevazione appositamente predisposta. La commissione sottolineava come sia l’obsolescenza ed il mancato adeguamento dei Prg alla normativa e ai piani di livello superiore, sia il sovrapporsi delle autorizzazioni e delle competenze, costituissero motivo di grave ritardo negli impegni di spesa. In particolare, si rilevava che la quasi totalità dei Prg della provincia avesse ormai superato i cinque anni di vigenza, il che comportava la decadenza dei vincoli di inedificabilità preordinati alla realizzazione di opere pubbliche, i cui progetti dovevano essere assoggettati alle procedure amministrative proprie delle varianti urbanistiche, con tempi di approvazione spesso molto lunghi, anche se normativamente ridotti ai sensi dell’art.1, comma 5, della legge 1/1978. Proprio alla luce di tale situazione si inseriva l’indagine conoscitiva interessante i 158 comuni della provincia2. La disponibilità di tutti gli elementi per una valutazione generale del fenomeno in ambito provinciale sarebbero stati utili, ai competenti organi istituzionali, anche ai fini di eventuali proposte di modifiche legislative che potessero concorrere a semplificare e snellire i tempi di realizzazione delle opere.

Il gruppo di lavoro, nell’ambito della sua azione di supporto e di collaborazione agli enti locali, oltre a recarsi direttamente presso 50 comuni per verificare, nelle singole realtà locali, gli effettivi impedimenti al completamento delle opere, e a contattare i funzionari di altri 54 comuni, ebbe una serie di incontri presso gli uffici interessati al perfezionamento delle procedure3. Alcune riunioni si svolsero presso la Prefettura di Salerno su singole questioni, limitatamente al comune di volta in volta interessato, ovvero su problematiche di carattere più ampio come, ad esempio, l’incontro del 30.4.1996 con il coordinatore del Servizio piani e programmi della Regione Campania, relativamente agli interventi finanziati ex legge 64/1986 e successivamente interrotti, al quale parteciparono i rappresentanti dei comuni interessati. In data 24.6.1996 fu rassegnata la relazione aggiuntiva della commissione prefettizia per l’accelerazione delle opere pubbliche. La relazione aveva la finalità di esporre alcune considerazioni in ordine alle risultanze del lavoro svolto sino a quel momento e proporre delle ipotesi su strumenti ed interventi attivabili per migliorare l’efficacia dell’iter di attuazione delle opere pubbliche nella Provincia di Salerno. Dopo lo screening che aveva interessato circa 50 comuni, era possibile fare una prima analisi delle prevalenti cause dei ritardi riscontrati. Si premette che la tipologia dei lavori esaminati era costituita, per la maggioranza, da opere di piccola e media entità, di competenza comunale, generalmente finanziate con mutui della cassa depositi e prestiti. Le più frequenti cause di ritardo nell’impegno delle somme disponibili erano di natura urbanistica. Sotto questo aspetto venivano ricomprese sia quelle connesse all’inadeguatezza della strumentazione urbanistica comunale, sia quelle conseguenti all’adozione di strumenti urbanistici di grado superiore finalizzati alla tutela ambientale e paesaggistica del territorio, quali il piano urbanistico territoriale della costiera sorrentino-amalfitana, i piani territoriali paesistici del Cilento costiero e del Cilento interno e l’istituzione del parco nazionale del Cilento e quello regionale dei Monti Picentini. L’obsolescenza ed il mancato adeguamento dei Prg alla normativa di livello superiore, il sovrapporsi delle autorizzazioni e delle competenze, costituivano tutti motivo di grave ritardo negli impegni di spesa. Scendendo nel particolare si rilevava che la quasi totalità dei Prg aveva ormai superato i cinque anni di vigenza. Ciò aveva comportato la decadenza dei vincoli di inedificabilità preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche i cui progetti, di conseguenza, dovevano essere assoggettati alle procedure amministrative proprie delle varianti ai Prg, seppure con i tempi accelerati delle norme relative ai piani di zona, come consentito dalla legge 1/1978. La variante, una volta adottata con delibera di consiglio comunale, va pubblicata per acquisire le eventuali osservazioni, approvata, previo esame delle stesse, e trasmessa alla regione per il visto di conformità; è, infine, il presidente della Giunta provinciale o il presidente della comunità montana che emette il provvedimento finale. Si è avuto modo di riscontrare che questo iter richiede da uno a due anni di tempo⁴. Analoga procedura coinvolge anche tutte le opere pubbliche nei comuni sottoposti a Put che non abbiano adeguato i Prg alle previsioni di tale strumento, indipendentemente dal fatto che siano decorsi o meno cinque anni dalla approvazione del Prg. Infatti, in questi casi va chiesto alla sezione urbanistica regionale l’accertamento della conformità dell’opera alle previsioni del Put, e tale procedura comporta anche più di un anno per l’espletamento. La creazione dei parchi e, in particolare, di quello nazionale del Cilento, che interessa oltre 60 comuni, aveva prodotto un ulteriore aggravio delle procedure preliminari di approvazione di un’opera pubblica, già condizionate dalla presenza del piano territoriale paesistico⁵. Più in generale, per tutte le opere ricadenti in zone vincolate, si è riscontrato come i tempi di approvazione da parte delle soprintendenze siano molto lunghi. In alcuni casi i ritardi erano da ascrivere a progettazioni non adeguate ai più attuali criteri di ingegneria naturalistica, ciò con riferimento soprattutto agli interventi di tutela idrogeologica o di protezione dei litorali. Infine, per dare un ulteriore elemento di meditazione sulla gravità della lentezza delle procedure urbanistiche si faceva riferimento anche al piano parcheggi della Regione Campania, attuativo della legge 122/1989 che, per imperfezioni procedurali, era, all’epoca, ancora in attesa dell’approvazione del Consiglio regionale, con conseguente blocco di tutti i relativi finanziamenti. Difficoltà risultavano connesse anche alla localizzazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica finalizzata alla eliminazione delle baracche nei comuni terremotati in presenza di fondi già disponibili che avrebbero dovuto essere, per legge regionale, attivati entro un determinato termine. Naturalmente, quanto sopra interessava anche le opere in corso per quanto attiene le inevitabili varianti che, per le note carenze progettuali, affrontate in modo decisivo dalla legge Merloni, caratterizzavano buona parte degli interventi oggetto dell’attenzione della commissione⁶. Al termine di questa disamina venivano prospettate alcune ipotesi operative che avrebbero potuto migliorare la soluzione delle problematiche esposte⁷. Insomma, l’impressione era che, nel sistema politico dell’alternanza, le amministrazioni che, vincendo le elezioni si sostituiscono a quelle precedenti, manifestano la generale tendenza a rimettere in discussione le scelte precedentemente operate, anche quando l’iter di formalizzazione delle pratiche dovesse risultare ormai avanzato. Anche questo, pur facendo salva l’inderogabile libertà di scelta, si riteneva dovesse essere regolamentato per evitare sperperi di denaro pubblico ed ulteriori motivi di allungamento dei tempi di cantierizzazione dei finanziamenti già disponibili.

¹ L’art.1 della Lr 17/1982 stabilisce che “in caso di inerzia, le comunità montane e, per i comuni non interamente compresi in esse, le province provvedono a mezzo di commissari ad acta agli adempimenti previsti dall’articolo 8 della legge 1150/1942 e successive modificazioni, entro sessanta giorni dalla scadenza dei termini stabiliti dalla stessa norma”.

² In data 22.6.1996 veniva rassegnata la relazione consuntiva inerente l’indagine conoscitiva sulla situazione delle opere pubbliche nei comuni della provincia, frutto dell’attività del gruppo di lavoro opere pubbliche costituito presso la prefettura con funzioni di supporto e collaborazione agli enti locali per l’accelerazione delle opere pubbliche. Il gruppo di lavoro, sulla base dei criteri preliminarmente concordati nel corso della riunione svoltasi presso la prefettura in data 11.1.1996, ebbe una serie di incontri con gli amministratori e i tecnici di 50 comuni, oltre che con i segretari comunali e/o tecnici di ulteriori 54 comuni. L’importo complessivo delle opere oggetto di verifica da parte del gruppo di lavoro per i suddetti comuni ammontava ad una percentuale pari a circa il 42% dell’importo complessivo relativo all’intera provincia, nonché il 79% del dato complessivo riferito alle opere del solo circondario provinciale con esclusione del comune capoluogo. Per le 508 opere verificate, alla data del 20.6.1996, si riscontrava la seguente situazione: a) 68 opere già realizzate; b) 282 opere le cui procedure sono state riavviate o ne è ripresa l’esecuzione; c) 158 opere esaminate e il cui iter istruttorio viene tuttora seguito.

³ In particolare, recandosi presso la Soprintendenza BAAAS, il comitato tecnico regionale e il Genio civile di Salerno, nonché presso gli altri uffici della Regione Campania, quali: Servizio urbanistica, Servizio piani e programmi, Servizio edilizia pubblica abitativa, Servizio disinquinamento e tutela ambientale, Settore istruzione e cultura, Servizio acque ed acquedotti, Settore lavori pubblici – Ctr regionale, al fine di sollecitare i provvedimenti di rispettiva competenza e di ottenere chiarificazioni su questioni di carattere procedimentale e generale, con particolare riferimento alle specifiche situazioni verificate.

⁴ Il passaggio regionale per la conformità era individuato come un primo segmento procedurale che avrebbe potuto essere eliminato al fine di accorciare l’iter dei piani, con grande economia sui tempi complessivi occorrenti per la cantierizzazione delle opere pubbliche.

⁵ La Commissione, infatti, sottolinea come, oltre alla emissione del decreto di cui all’art. 7 della legge 1497 ed all’invio dello stesso, per i poteri di annullamento alla Soprintendenza BAAAS, l’ente deve richiedere il nulla osta all’ente parco. Poiché sia l’ente parco che la Soprintendenza operano per la tutela paesaggistica ed ambientale, secondo la commissione, anche questo ulteriore segmento potrebbe essere opportunamente abbreviato, accorpando le competenze nell’ente parco che appare naturalmente preposto alla richiamata tutela, soprattutto nell’ampia accezione che ne ha dato la norma di legge costitutiva. La commissione ricorda che un primo tentativo di snellire le procedure fu compiuto da un Dl che prevedeva la delega del potere di annullamento del decreto ex art. 7 legge 1497 dal Ministero dei beni culturali alle Soprintendenze e che fallì in quanto il decreto non fu convertito in legge né reiterato.

⁶ Un secondo aspetto preso in considerazione, sia sui tempi di cantierizzazione che di formalizzazione delle varianti, è quello relativo al perfezionamento dei mutui. Un terzo elemento che determinava il protrarsi degli iter, soprattutto dei tempi di appalto, fu rilevato nella forte indeterminatezza che ha caratterizzato l’avviamento della nuova normativa sugli appalti pubblici. La mancanza del regolamento, il differimento reiterato di termini hanno comportato incertezze, difficoltà interpretative e riproposizioni di procedure che avrebbero potuto essere superate solo con l’entrata in vigore del regolamento stesso. Un quarto aspetto significativo, in ordine ai motivi di sospensione e ritardi nei lavori, era costituito dal contenzioso tra ente appaltante ed imprese. È invece il contenzioso amministrativo che spesso intralcia il regolare andamento dei lavori. Su tale aspetto si rendeva opportuno intervenire, anche con note ufficiali, per richiamare le amministrazioni sulle procedure che potessero porre in essere per la soluzione del contenzioso, in sede amministrativa. In particolare, è stato richiamato l’art. 31della legge 109/1992 volto proprio a snellire tali procedure. 

⁷ Si proponeva, ad esempio, di istituire, mediante una norma legislativa ad hoc, una conferenza permanente di servizio, coordinata dalla prefettura, nella quale procedere alla approvazione delle opere pubbliche e delle relative varianti. Si era avuto modo di verificare, infatti, che lo strumento della conferenza di servizi, attivato di volta in volta da piccole strutture amministrative, quali i comuni della Provincia di Salerno, si presenta di difficile gestione. La creazione, in particolari condizioni di emergenza, di una struttura coordinata, costituita da funzionari a ciò delegati dalle rispettive amministrazioni, avrebbe potuto, secondo la proposta, rendere tale strumento effettivamente operativo e risolutivo per il drastico accorciamento dei tempi tecnici necessari alla definizione delle diverse pratiche. Si riteneva, inoltre, opportuna la creazione di uno sportello che facesse da interfaccia tra le diverse amministrazioni svolgendo funzioni di orientamento ed informazione, soprattutto in una fase di cambiamento delle normative come è quella attuale. Si riteneva, infine, opportuno segnalare la possibilità di estendere alle prefetture l’accesso al servizio Telecassa della Cassa depositi e prestiti, gestito da Telecom. Con tale servizio sarebbe possibile acquisire tutte le informazioni sui mutui degli enti pubblici.