Marcello Martinez

La legge regionale 3/2002 di riforma del sistema di trasporto pubblico locale e sistemi di mobilità (Tplsm) della Regione Campania dà attuazione al DLgs 422 del 19 novembre 1997 e successive modifiche. È utile ricordare come le esigenze che hanno sostenuto la riforma nazionale sono molteplici, tra le principali: 

1. incrementare la qualità e quantità dei servizi di trasporto pubblico nelle aree urbane ed extraurbane;

2. ridurre il costo sostenuto dalla collettività per l’erogazione dei servizi per i quali sussistono obblighi di servizi pubblico;

3. migliorare la competitività delle imprese pubbliche e private concessionarie del servizio.

Per conseguire tali risultati, la normativa nazionale ha introdotto i seguenti principi e criteri direttivi:

a) delega alle regioni dei compiti di programmazione e amministrazione del sistema dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale (Tprl), inclusi i trasporti ferroviari, marittimi e aerei di interesse regionale;

b) delega alle regioni della responsabilità del finanziamento dei servizi di trasporto ritenuti essenziali per la mobilità sul loro territorio (definiti servizi minimi) e agli enti locali della responsabilità del finanziamento di ulteriori servizi, definiti servizi aggiuntivi;

c) definizione di una procedura di programmazione triennale con cui le regioni, tenuto conto della programmazione delle province e degli altri enti locali, individuano i servizi minimi da finanziare con un apposito fondo regionale trasporti;

d) trasferimento dei beni, degli impianti e dell’infrastruttura delle ferrovie in ex gestione commissariale governativa e delle ferrovie in concessione al demanio e al patrimonio delle regioni;

e) adozione del principio di separazione contabile e/o organizzativa fra la gestione dell’infrastruttura ferroviaria e l’esercizio dei servizi di trasporto ferroviario locale e regionale, applicando anche al trasporto locale i principi espressi dalla direttiva Cee 440/1991;

f) adozione del contratto di servizio come strumento con cui regolare le relazioni che regioni, province, comuni e altri enti locali stabiliscono con imprese di trasporto pubbliche e/o private cui si affida l’esercizio di qualsiasi servizio di trasporto pubblico, scegliendo di recepire le indicazioni espresse nei regolamenti Cee 1191/1969 e 1839/1991; 

g) obbligo di perseguire nei contratti di servizio un progressivo incremento del rapporto fra ricavi da traffico e costi operativi, che dovrà essere pari almeno al 35% a partire dall’1 gennaio 2000;

h) subentro delle regioni allo Stato nel rapporto con le Ferrovie dello Stato spa per la stipulazione e amministrazione dei contatti di servizio per i servizi ferroviari di interesse regionale e locale;

i) introduzione di forme concorrenziali (gare europee) di affidamento di qualsiasi servizio di Tprl ad imprese di trasporto pubbliche e/o private;

l) obbligo delle regioni e degli enti locali di attuare, entro e non oltre il 31 dicembre 2000, la trasformazione delle aziende speciali e dei consorzi in società di capitali ovvero in cooperative a responsabilità limitata;

m) possibilità per le regioni di prevedere un periodo transitorio da concludersi comunque entro il 31 dicembre 2003, nel corso del quale vi è la facoltà di mantenere tutti gli affidamenti dei servizi alle aziende e imprese attuali concessionarie.

Il trasporto pubblico regionale e locale in Campania

La legge della Regione Campania applica le indicazioni e gli adempimenti previsti dalla normativa europea e nazionale in tema di Tprl riformando le regole e le strutture di funzionamento del settore, tenendo conto tuttavia delle specificità economiche, occupazionali, imprenditoriali e sociali della Regione Campania. 

Attualmente in Campania operano, oltre ad Fs spa e a MetroNapoli, 132 aziende di trasporto che offrono servizi di trasporto pubblico autofilotranviari e ferroviari. 

I servizi di trasporto pubblico locale su gomma sono erogati da tutte le 132 aziende con caratteristiche estremamente diversificate tra di loro.

È possibile distinguere fra:

a) 9 aziende pubbliche, tra cui vi sono le aziende municipalizzate, le aziende speciali derivanti dalla trasformazione delle ex municipalizzate, le aziende in gestione governativa e le aziende in gestione regionale;

b) 123 imprese private, tra cui vi sono le società di diritto privato e imprenditori individuali.

Delle 9 aziende pubbliche solo 3 (Circumvesuviana, Sepsa e Ferrovia Alifana) offrono sia servizi su gomma che su ferro. A queste si aggiungono Trenitalia Divisione Regionale e MetroNapoli.

Complessivamente il numero di addetti del settore può stimarsi pari a circa 16.500 unità, senza considerare il personale Fs e MetroNapoli. Nel comparto del trasporto su gomma gli addetti sono circa 13.000.

Di questi circa il 75% appartiene alle 9 aziende pubbliche.

In particolare la Anm di Napoli impiega da sola circa il 33% degli addetti totali. Le tre imprese ferroviarie regionali impiegano invece circa 3.800 addetti. Di questi ben 2.600 appartengono alla Circumvesuviana.

Complessivamente sono offerti circa 158 milioni di bus-km con 4.100 veicoli, e 6,4 milioni di treni-km su una rete regionale di 236 Km (Fs esclusa). L’offerta di servizi di trasporto locale su gomma finanziati dalla Regione Campania è pari a circa 158 milioni di bus-km ed è aumentata del 23% dal 1995. Il 51% dei bus-km è relativo a tratte extraurbane e il 49% a tratte urbane.

Complessivamente i bus-km urbani di Napoli rappresentano il 42% delle percorrenze regionali di ogni tipo.

L’offerta di servizi di trasporto su ferro erogati dalle 3 imprese ferroviarie regionali è costituita da 6,4 milioni di treni-km annui, di cui 3,7 sono della Circumvesuviana.

I passeggeri trasportati sono pari a 45 milioni annui. A questi vanno aggiunti i 42 milioni di passeggeri trasportati da Fs (di cui 19,7 su treni metropolitani e 20 su treni diretti e regionali). I passeggeri-km sono invece pari a 643 milioni annui per le 3 imprese ferroviarie regionali e ad essi vanno aggiunti i 1.326 milioni di passeggeri-km delle Fs di cui 959 sono relativi ai treni diretti e regionali, 205 ai treni metropolitani e 161 agli intercity. Il valore economico complessivo del settore dei trasporti terrestri in Campania è pari a circa 1.600 miliardi. Il contributo totale a carico della regione per i servizi su gomma è stato pari a 620 miliardi nel 2000 e pari a 670 miliardi nel 2001. Nello stesso anno, con il trasferimento dei fondi dallo Stato alle regioni, la Regione Campania utilizza circa 233 miliardi di lire per finanziare i servizi di trasporto ferroviario offerti da Trenitalia e 274 miliardi per quelli offerti dalle ferrovie regionali.

Gli obiettivi della legge di riforma del trasporto regionale e locale

Le principali finalità della legge di riforma del trasporto regionale e locale della Campania sono migliorare la qualità e la quantità dei servizi di trasporto offerti con tutte le modalità nella regione, favorire l’accessibilità e la mobilità di passeggeri e merci, sostenere lo sviluppo economico e ridurre la congestione e l’inquinamento ambientale.

In coerenza alle indicazioni della normativa nazionale, la legge intende raggiungere tali obiettivi da un lato sviluppando il confronto concorrenziale fra le imprese pubbliche e private responsabili dell’erogazione dei servizi, tenendo conto delle esigenze di crescita competitiva delle aziende e di quelle dei lavoratori loro dipendenti; dall’altro ridisegnando i processi di pianificazione, programmazione e controllo dei servizi e degli investimenti, in modo da consentire alla regione e agli enti locali di aumentare l’offerta di servizi di trasporto e migliorare la dotazione infrastrutturale della Campania. La legge introduce dunque principi di regolazione e meccanismi operativi di funzionamento del sistema di trasporto regionale per conciliare le esigenze dei diversi soggetti istituzionali e sociali:

1. i cittadini che richiedono servizi di trasporto qualitativamente e quantitativamente migliori;

2. la regione chiamata ad attuare la riforma e responsabile del finanziamento del sistema; 

3. gli enti locali (province e comuni) responsabili della qualità e della quantità dei servizi di trasporto e spesso proprietari delle aziende di trasporto pubblico;

4. le 9 aziende pubbliche stesse, impegnate già da tempo in difficili interventi di riorganizzazione e recupero di efficienza;

5. le 123 imprese private che hanno investito e scommesso sul settore;

6. i sindacati impegnati nella tutela dell’occupazione e nello sviluppo professionale dei lavoratori.

Dunque la legge si prefigge di applicare:

a) meccanismi di affidamento concorrenziale dei servizi e di tutela della concorrenza;

b) meccanismi di controllo della quantità e quantità dei servizi;

c) meccanismi di pianificazione dei sistemi di mobilità e programmazione dei servizi;

d) meccanismi di tutela dell’occupazione e di riqualificazione professionale del personale;

e) meccanismi di incentivo del riassetto e della riorganizzazione delle imprese;

f) strutture e organizzazioni di supporto per lo sviluppo, la gestione e il monitoraggio del sistema di Tplsm.

In particolare, ai fini di una precisa definizione degli effetti che la legge potrà esercitare sul trasporto locale della Campania, occorre specificare e descrivere i meccanismi da essa introdotti per riorganizzare le relazioni, gli enti e le istituzioni e fra essi e le imprese coinvolte nel processo di regolazione, pianificazione, coordinamento e gestione delle reti e dei servizi della regione.

Meccanismi di decentramento amministrativo e regolazione delle relazioni regione-enti locali

La legge attua un deciso decentramento amministrativo, attribuendo distinte competenze alla regione, alle province, ai comuni, alle comunità montane ed isolane, e promovendo l’adozione di soluzioni congiunte per l’integrazione dei sistemi di trasporto presenti sul territorio.

Alla regione in particolare competono le funzioni ed i compiti di programmazione e vigilanza e le funzioni amministrative in materia di:

1. reti e servizi ferroviari regionali e locali;

2. reti, impianti e servizi autofilotranviari e non convenzionali interprovinciali che collegano tre o più province e interregionali;

3. reti, impianti e servizi marittimi, fluviali, aerei ed elicotteristici.

Alle province competono le funzioni e i compiti di programmazione e amministrazione non espressamente riservate alla regione e non espressamente delegate ai comuni capoluogo di provincia in materia di:

1. reti, impianti e servizi autofilotranviari e non convenzionali urbani ed extraurbani;

2. nodi e infrastrutture di scambio urbani ed extraurbani per la gestione della mobilità;

3. reti impianti e servizi autofilotranviari e non convenzionali interprovinciali che collegano due province della Regione Campania;

4. servizi e impianti di trasporto a fune;

5. servizi lacuali.

Ai comuni capoluogo di provincia competono le funzioni e i compiti di programmazione e amministrazione in materia di:

1. reti, impianti e servizi urbani autofilotranviari e non convenzionali;

2. reti e servizi ferroviari urbani effettuati mediante linee di metropolitane in sede propria;

3. nodi e infrastrutture di scambio urbani per la gestione della mobilità;

4. impianti e servizi di trasporto a fune che si svolgono interamente nell’ambito comunale.

Pianificazione degli investimenti e programmazione dei servizi 

Per lo sviluppo e la gestione dei sistemi di trasporto, la legge definisce un modello di pianificazione e programmazione dei servizi e degli investimenti, più flessibile, in grado di recepire innovazioni e progetti di miglioramento del sistema di mobilità. Il processo di pianificazione e programmazione si articola più precisamente in attività di pianificazione degli investimenti e pianificazione dei servizi per la mobilità, fra loro coordinate sulla base di obiettivi comuni a carattere generale. 

La pianificazione degli investimenti riguarda le scelte relative ai progetti per la realizzazione di infrastrutture, impianti e veicoli per il trasporto di persone e delle merci e si articola in una successione di documenti diversi adottati dalla regione e dagli enti locali.

I piani generali dei trasporti (Pgt), in particolare, contengono le linee strategiche per la configurazione del sistema e le scelte generali per il riassetto organizzativo ed economico del settore. Il Pgt della Regione Campania è denominato piano regionale dei trasporti (Prt). I Pgt delle singole province sono denominati piani provinciali dei trasporti (Ppt). I Pgt dei comuni o di comuni associati sono denominati piani urbani della mobilità (Pum). 

I programmi operativi di settore (Pos), a loro volta, contengono gli interventi relativi al trasporto pubblico e privato, di persone e di merci, su strada, su ferro, via mare, aereo e elicotteristico sull’intero territorio di competenza dell’ente che ne cura la redazione. I Pos possono avere contenuti integrativi rispetto ai Pgt e possono essere approvati anche in assenza degli stessi.

Infine, gli studi di fattibilità (Sf) riguardano un singolo intervento o un insieme organico e coordinato di interventi e contengono le verifiche funzionali, tecniche, amministrative, economiche, commerciali, finanziarie ed ambientali necessarie alla sua realizzazione. Gli Sf possono avere contenuti integrativi rispetto ai Pgt e ai Pos e possono essere approvati anche in loro assenza.

I rapporti fra regione, province e comuni nell’ambito della pianificazione degli investimenti sono distinti in riferimento ai documenti da redigere. La regione elabora le linee guida relative alla pianificazione strategica degli enti locali.  Ogni 5 anni le province e i comuni elaborano e adottano, sulla base delle linee guida della regione, i Ppt e i Pum. Le province trasmettono alla regione i Ppt per il visto di conformità. I comuni trasmettono alle province e alla regione i Pum per il visto di conformità. La regione infine adotta ogni 5 anni il Prt, tenuto conto dei Pgt approvati e trasmessi dagli enti locali. I programmi operativi di competenza della regione sono approvati sentito il consiglio delle autonomie locali. Invece i Pos di competenza delle province sono da loro approvati, previo parere favorevole della regione se innovativi e integrativi rispetto al Ppt o redatti in sua assenza. I Pos di competenza di singoli comuni o di comuni associati sono da loro approvati, previo parere favorevole della provincia competente e della regione se innovativi e integrativi rispetto al Pum o redatti in sua assenza. Gli studi di fattibilità sono approvati dall’ente pubblico competente, regione o enti locali; possono essere redatti da altri soggetti pubblici e/o privati e presentati per l’approvazione alla regione o agli enti locali. 

La pianificazione dei servizi per la mobilità, invece, riguarda la gestione del sistema dei trasporti, l’utilizzo ottimale delle risorse disponibili al fine di soddisfare la domanda di mobilità e si svolge secondo le modalità di programmazione triennale indicate dal DLgs 422/1997. La pianificazione dei servizi viene definita ed attuata indipendentemente dallo stato di avanzamento del processo di pianificazione degli investimenti.

Il processo di programmazione triennale si avvia con la regione che approva le linee direttive del trasporto pubblico le quali contengono la definizione dei principi e dei criteri per la determinazione dei servizi minimi e la definizione della dimensione minima delle unità di gestione da affidare mediante procedura di affidamento concorsuale. La regione in particolare approva inoltre programmi triennali di Tpl per i servizi minimi di sua competenza.

Le province a loro volta approvano programmi triennali di Tpl in riferimento a singoli bacini di traffico, ed elaborano e trasmettono alla regione anche proposte relative alla programmazione triennale dei servizi minimi ferroviari di competenza della regione. Ciascuna provincia, in concorso con i comuni interessati, individua i bacini per la pianificazione dei servizi della mobilità intercomunale. In particolare con il comune capoluogo di provincia può individuare bacini di traffico di area metropolitana. I comuni capoluogo di provincia e, ove esistenti, le città metropolitane per i servizi di loro competenza, poi approvano programmi triennali di Tpl. Infine, in base ai contenuti delle linee direttive e dei programmi triennali elaborati dalla regione, dalle province e dai comuni capoluogo, la regione individua con proprio atto la rete dei servizi minimi del territorio regionale.

I meccanismi di supporto alla regione e agli enti locali: le agenzie per la mobilità 

La legge della Regione Campania istituisce l’agenzia regionale per la mobilità sostenibile, ente dotato di personalità giuridica pubblica, nonché di autonomia gestionale amministrativa contabile tecnica, denominato Agenzia Campana della Mobilità (ACaM). Il compito dell’ACaM è di fornire un supporto tecnico alla regione e, ove richiesto, agli enti locali, in attività che richiedono elevati livelli di professionalità, quali la progettazione e programmazione dei servizi minimi e aggiuntivi per la mobilità, la gestione delle procedure concorsuali di affidamento dei servizi; di vigilare sulla correttezza dei comportamenti e sul rispetto degli obblighi assunti dalle imprese di trasporto affidatarie di servizi. Le province e i comuni capoluogo di provincia a loro volta possono istituire, nei modi e nelle forme da loro stabilite per ciascun ambito territoriale provinciale o metropolitano, una agenzia per la mobilità e il Tpl di loro competenza. Gli enti locali possono identificare modalità congiunte di organizzazione e gestione delle agenzie territoriali per la mobilità al fine di favorire l’integrazione e il miglioramento dei servizi di propria reciproca competenza. La scelta di costituire agenzie per la mobilità e la attribuzione a tali organizzazioni di una struttura snella, flessibile e fondata su elevate competenze professionali consentirà sia di evitare che si realizzi una evidente duplicazione delle esistenti strutture regionali o degli enti locali già responsabili dello svolgimento della attività di pianificazione-programmazione e controllo per il trasporto; sia di rifuggire dalla tentazione di costituire strutture pesanti dal punto di vista dell’organico e da quello dei sistemi di governance e rappresentanza. Infatti, già altre soluzioni applicate anch’esse in settori delle public utilities e del welfare, hanno dimostrato, proprio nell’ambito del processo di decentramento di compiti e funzioni alle regioni e agli enti locali, gli effetti negativi e controproducenti di una eccessiva burocratizzazione e politicizzazione di organi, in realtà nati con funzioni di supporto tecnico.

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Affidamento dei servizi e governo delle relazioni con le imprese affidatarie

La legge stabilisce che i contratti di servizio regolino l’esercizio di tutti i servizi di Tprl. La durata dei contratti di servizio (che per legge nazionale non può superare i nove anni) è:

a) fino a sei anni, con opzione di rinnovo per altri tre anni, per i servizi di trasporto autofilotranviari;

b) fino a sei anni, con opzione di rinnovo per altri tre anni, per i servizi di trasporto marittimo;

c) fino a nove anni per i servizi di trasporto ferroviario regionale;

d) fino a nove anni per i servizi di trasporto ferroviario metropolitano in sede propria;

e) fino a quattro anni, con opzione di rinnovo per altri due anni, per tutte le altre modalità di trasporto.

Allo scopo di rendere omogenee le relazioni contrattuali, di perseguire un miglioramento della qualità, di conseguire obiettivi di tutela ambientale, nella legge si specificano i contenuti minimi dei contratti di servizio. Si introducono, in particolare, elementi di tutela dei lavoratori quali l’obbligo dell’applicazione per le singole tipologie del comparto dei trasporti dei rispettivi contratti collettivi di lavoro, così come sottoscritti dalle organizzazioni sindacali e dalle associazioni imprenditoriali di categoria, sia l’obbligo di conseguire la sicurezza negli ambienti di lavoro.

La legge individua, per la valorizzazione e promozione della qualità dei servizi di trasporto e per la tutela degli interessi dei cittadini, lo strumento operativo della carta dei servizi da applicarsi all’interno di ciascun contratto di servizio. La definizione di standard mediante la carta dei servizi, infatti, permette la comparazione tra le imprese affidatarie dei diversi servizi in termini di qualità, sicurezza, puntualità e obiettivi di miglioramento. La regione e gli enti locali, in base alla rispettiva competenza, stipulano i contratti di servizio con le imprese aggiudicatarie, a seguito dell’espletamento di procedure concorsuali. Si recepiscono, pertanto, le indicazioni della normativa europea e nazionale in tema di procedure concorsuali da adottarsi per l’aggiudicazione dei contratti relativi ai servizi di trasporto pubblico. Le procedure di affidamento concorsuale riguardano più precisamente unità di gestione che devono essere contraddistinte da una dimensione della percorrenza superiore ad un minimo adeguato al conseguimento di economie di scala e al miglioramento dell’efficienza, e che siano corrispondenti ad un sistema di reti e di servizi autonomo e integrato. Al fine di favorire la concorrenza e l’ingresso di eventuali nuovi operatori, la legge stabilisce che a seguito dell’espletamento delle procedure concorsuali, l’impresa cessante debba trasferire al nuovo soggetto affidatario i beni (ad esempio, veicoli e impianti) acquistati con il finanziamento pubblico e anche gli altri beni considerati strumentali per lo svolgimento dei servizi. Si stabilisce inoltre, a tutela dei lavoratori e della competitività delle aziende attuali concessionarie (altrimenti penalizzate in fase di gara da un costo del lavoro spesso superiore alla media nazionale), il trasferimento dei lavoratori dall’impresa cessante all’impresa subentrante.

Gli effetti previsti dall’applicazione della legge

Il processo di sviluppo e di riforma del Tprl in Campania richiede necessariamente tempi lunghi, ed è evidente che la legge rappresenta solo il primo passo. La rilevanza di tale provvedimento appare tuttavia considerevole, dato che essa rappresenta il necessario framework istituzionale al cui interno dovranno essere effettuate le scelte politiche, organizzative e gestionali.

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In sintesi, i principali cambiamenti che la legge potrà sostenere nel sistema di trasporto della Campania possono essere considerati i seguenti:

1. miglioramento della qualità dei servizi e introduzione della carta per la qualità dei servizi;

2. snellimento del processo di pianificazione degli investimenti;

3. ridefinizione del processo di programmazione dei servizi;

4. integrazione del sistema dei servizi, delle reti e delle tariffe;

5. sviluppo delle competenze e trasferimento di funzioni agli enti locali;

6. introduzione di procedure concorsuali per l’affidamento dei servizi;

7. aumento del value for money relativo ai fondi impegnati dalla regione e dagli enti locali per erogare i servizi di trasporto pubblico sul territorio;

8. scomparsa degli assetti monopolistici e delle rendite da posizione ma sviluppo della competitività delle attuali aziende concessionarie;

9. riorganizzazione delle aziende pubbliche di Tpl e recupero di efficienza e produttività; 

10. sviluppo professionale e tutela del personale delle aziende di trasporto;

11. istituzione di una struttura organizzativa di supporto per la regione e gli enti locali, articolata in diverse unità: l’agenzia regionale per la mobilità sostenibile, la consulta regionale per la mobilità, le agenzie territoriali per la mobilità. 

Effettuare previsioni sulle conseguenze che avrà, nei fatti, la legge può apparire un esercizio difficile se si considera quanto rapidi e imprevedibili siano i cambiamenti che contraddistinguono il sistema economico e sociale della regione. Tuttavia, è bene evidenziare che le trasformazioni istituzionali, organizzative e sociali del sistema di trasporto locale, hanno bisogno di tempi a volte anche superiori ai dieci anni. Nei fatti, è bene sottolineare come l’assetto che il sistema di Tpl assumerà in futuro già dipende dalle scelte politiche, tecniche e imprenditoriali che si stanno compiendo oggi. La complessità e l’interdipendenza fra le diverse parti del sistema e le sue connessioni con le dinamiche sociali evidenziano che gli obiettivi da conseguire e conseguibili nei prossimi dieci anni devono già essere chiari e condivisi. In caso contrario, sarà sempre più difficile recuperare terreno e soddisfare in modo adeguato le esigenze dei cittadini, dei lavoratori, delle imprese attive in un settore così importante per la Campania e per il paese.

1. Perino e Vele, “Trasferimento e deposito opere d'arte”, 1998, cartapesta, ferro; cmc 149x124x81.