Il piano territoriale di coordinamento della Provincia di Benevento

Alessandro Dal Piaz

Il 16 dicembre 2004 il Consiglio provinciale di Benevento ha deliberato l’adozione del piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp).

Il piano si compone di un quadro conoscitivo-interpretativo e di un quadro strategico, a sua volta articolato in una componente strutturale ed una componente programmatica, dal momento che fin dall’inizio delle attività finalizzate alla sua formazione si era deciso di aderire alle impostazioni proposte nel disegno di legge della Giunta regionale “Norme per il governo del territorio”, poi approvato, sia pure con modifiche e integrazioni, come Lr 22 dicembre 2004, n. 16 (e la prossimità delle date non ha un valore meramente simbolico).

Il lavoro per il Ptcp era cominciato nell’autunno del 2001. Si era in quel periodo già in presenza di rilevanti attività di programmazione con significativa incidenza sul territorio: da un lato, il programma di recupero urbano e di sviluppo sostenibile del territorio, intitolato al mitico cinghiale Calidone delle leggende sannite, aveva già organizzato la convergenza su specifiche proposte d’intervento della maggioranza dei comuni della provincia; dall’altro lato, i tavoli provinciali o regionali per i progetti integrati del programma operativo regionale Campania 2000-2006 stavano procedendo alla definizione di ipotesi strategiche e di pacchetti di iniziative materiali o immateriali.

In tale quadro il Ptcp, strumento di disciplina per la tutela, la riqualificazione e la valorizzazione del territorio, non poteva né appiattirsi sulle contingenze dei programmi (giustamente ispirati ai paradigmi della fattibilità) né arroccarsi in una presunta condizione superiormente atemporale di competenza a definire regole astratte, ma doveva invece coniugare le ragioni di lunga durata delle qualità del territorio con le opportunità strategiche della valorizzazione sostenibile di beni e risorse.

Il passo fondamentale a tali fini è stato individuato nella costruzione di un processo progettuale condiviso, durante il quale tutti i soggetti della società sannita potessero interagire in un’attività di dialogo – e anche di mutuo apprendimento – che desse, insieme, fondamenta alle scelte qualificanti e slancio alle iniziative compatibili.

Facendo riferimento ad una serie di studi di fattibilità già promossi dalla provincia, si sono svolti così, nell’arco di alcuni mesi, tre incontri su temi di settore rilevanti per il Sannio beneventano (le produzioni agro-alimentari di qualità per il benessere dei consumatori; le risorse energetiche sostenibili; il riassetto idrogeologico) ed un incontro conclusivo di carattere generale, in nuce vere e proprie conferenze di pianificazione, alle quali la provincia ha invitato tutti i comuni e le articolazioni rilevanti dell’economia, della società e della cultura sannite. Alla conclusione di tale fase, è stato prodotto un documento sugli indirizzi per il Ptcp che, dopo qualche settimana di diffusione e pubblicizzazione e dopo la raccolta di osservazioni e contributi, è stato approvato dal Consiglio provinciale.

Si sono quindi elaborati, in successione, il quadro conoscitivo-interpretativo, composto di numerosissime tavole e una corposa relazione, poi la componente strutturale del quadro strategico, infine la normativa complessiva e la componente programmatica del quadro strategico, sempre procedendo in modo analogo: diffondendo gli elaborati, raccogliendo proposte e rilievi, e portando infine sia le elaborazioni curate dalla Giunta che i contributi esterni all’esame del Consiglio provinciale.

Le attività di produzione dei documenti di piano sono state condotte dall’Agenzia Sannio Europa, un’agenzia mista il cui capitale appartiene in larga maggioranza alla provincia, e per essa, in particolare, dagli architetti Dana Vocino (di Sudgest SCpA, altro socio di Sannio Europa) e Giuseppe Iadarola, con il contributo di qualificati consulenti (dall’arch. Immacolata Apreda al geologo dott. Pietro Antonio De Paola, dal botanico Prof. Carmine Guarino all’archeologo Italo Iasiello e all’agronomo Ettore Varricchio), e con il coordinamento della cabina di regia per la programmazione della Provincia di Benevento (della quale chi scrive è il coordinatore).

I contenuti del Ptcp si organizzano intorno ad una idea forza, quella che individua la strategia che meglio si attagli alla provincia sannita (circa 300mila abitanti in un territorio fino a pochi anni fa considerato marginale) nella valorizzazione in termini di eccellenza degli elementi di specificità e identità del territorio per gli aspetti ambientali, paesaggistici e storico-culturali e sulla innovazione tecnologica nel campo delle attività tecniche e produttive (non è un caso che a Benevento siano state realizzate strutture di assoluta avanguardia per ciò che riguarda, da un lato, le rilevazioni satellitari e, dall’altro, la ricerca tecnologica, applicata in particolare alle produzioni agro-alimentari). Nella impossibilità di immettersi nell’agone della competizione produttiva standardizzata e di tipo quantitativo, rispetto alle quali risulterebbe comunque perdente, il Sannio punta insomma sulla valorizzazione della singolare irripetibilità della sua fisionomia, nella quale spiccano i caratteri di una integrità storico-ambientale largamente superstite.

Esemplare, a tal proposito, è l’impostazione di piano per ciò che riguarda il settore energetico: la scelta del Ptcp è quella di assicurare alla provincia la piena autonomia energetica, anche nella prospettiva degli sviluppi sociali e produttivi programmati, ma attraverso l’utilizzazione soltanto di fonti idroelettriche, eoliche, da biomassa e da cogenerazione, integralmente alternative rispetto alla combustione di risorse fossili. Ed è, fra parentesi, tuttora in atto un duro confronto su questo tema a causa della presentazione al Ministero dell’industria, dopo la recente liberalizzazione del settore, di progetti privati di centrali a metano da localizzare nel Sannio, ai quali unanimemente si oppongono tutti gli enti locali, provincia in testa: si spera che in proposito il ministero, cui è interamente demandato il potere decisionale a onta dei propagandati principi del federalismo, non voglia ignorare i ripetuti ed espliciti pronunciamenti locali.

La forma piano prescelta per il Ptcp è anch’essa significativa. Nelle contrapposizioni fra sostenitori degli strumenti deboli, da un lato, centrati su disposizioni di mero indirizzo e basati solo su argomentazioni a sostegno delle visioni del futuro più desiderabili per la loro superiore qualità rispetto a quelle derivanti dalla prosecuzione delle tendenze in atto e, dall’altro lato, sostenitori degli strumenti forti, organizzati intorno a rigorose, esaustive e dettagliate normative, associate a precise e totalizzanti zonizzazioni, il Ptcp della Provincia di Benevento ha scelto una soluzione non originale ma neppure troppo frequentata, quella di un piano organizzato per sistemi (sistema ambientale e naturalistico; sistema storico-paesistico e dell’identità culturale; sistema agro-forestale; sistema dei suoli; sistema delle acque; sistema insediativo; sistema dei servizi sovracomunali; sistema delle sedi produttive; sistema delle infrastrutture) per ciascuno dei quali, attraverso tavole grafiche e norme (articolate in indirizzi, direttive e prescrizioni), si forniscono i necessari criteri per l’elaborazione sia dei piani comunali sia degli strumenti per la programmazione concertata dello sviluppo locale.

Ciò non conduce alla costruzione di una macchina di piano compatta e compiuta, ma apre alla continua interazione fra punti di vista e istanze diverse che lascia spazi significativi, in una logica processuale della pianificazione in clima di sussidiarietà, a successive precisazioni, completamenti, integrazioni, reinterpretazioni con il contributo determinante degli altri soggetti, istituzionali e non, della realtà provinciale.

Viene data forte preminenza nel Ptcp – in coerenza del resto con le scelte del piano territoriale regionale – alla strategia delle reti ecologiche, per le quali, alla scala provinciale, si individuano soprattutto i grandi sistemi boschivi dei massicci carbonatici occidentali e le fasce fluviali primarie e secondarie, ma non si trascurano i boschi e l’agricoltura mista a elevata biodiversità dei rilievi collinari e montani centro-orientali a prevalente facies flyschoide. La carta della naturalità, elaborata dall’Università del Sannio, fornisce una documentazione scientificamente consistente della articolazione assai ricca degli ambienti complessi del territorio beneventano.

Il piano provinciale assume poi altri due criteri strategici primari, anche essi presenti pure nelle elaborazioni di piano di livello regionale: il criterio della intermodalità nelle politiche per la mobilità e quello del perseguimento di un modello policentrico nell’assetto insediativo.

Il territorio del Sannio beneventano è percorso da un’estesa rete di linee su ferro: ciò consente di perseguire la costruzione di un interessante sistema intermodale sia per la mobilità di persone che per il trasporto di merci. È chiaro che risultano indispensabili innanzitutto programmi incisivi di potenziamento e ammodernamento delle ferrovie (gli interventi per la metropolitana regionale ne rappresentano un promettente avvio), ma occorrono anche organiche scelte per le politiche del trasporto locale su gomma e per la realizzazione di nodi attrezzati di interscambio, anche in relazione a progettabili impianti speciali (un aeroporto di 3° livello, ad esempio, o una piattaforma intermodale per le merci o un’area attrezzata per la logistica). Il Ptcp indica una serie di proposte articolate e coerenti in tale direzione.

Quanto all’assetto insediativo, è evidente l’attuale squilibrio fortemente polarizzante fra il capoluogo provinciale e tutti gli altri centri della provincia. Per una autentica riqualificazione e valorizzazione del patrimonio territoriale, è indispensabile avviare un processo che produca la riduzione dello squilibrio e faccia emergere in tutta la provincia quelle forme di integrazione e complementarità fra i centri prossimi che consentono oggi di parlare della città caudina o della città telesina come di una prospettiva da coltivare e consolidare e non come di una fantasia da sognatori. In tale processo, possono utilizzarsi diverse variabili strategiche, dalle attrezzature e servizi pubblici di rango sovracomunale (quali ad esempio le scuole superiori) alle sedi per la media e grande distribuzione, dagli insediamenti produttivi alle infrastrutture per la mobilità e i trasporti, agli interventi per i musei e la valorizzazione dei beni archeologici, paleontologici, storici ed etnografici. È però decisivo che a tali variabili strategiche si faccia ricorso in modo sistematico e coerente, perché il divario da colmare è molto grande e le difficoltà da superare sono ingenti. Il Ptcp dà incisivamente indicazioni precise in tale direzione.

Com’è facile scorgere, i tre criteri cruciali delle reti ecologiche, della intermodalità e del policentrismo articolano e attrezzano la scelta qualificante della sostenibilità di cui la medesima idea forza già citata è, a ben vedere, peculiare espressione: uno sviluppo sostenibile non può che basarsi sulla valorizzazione conservativa del patrimonio locale, composto di territori e di uomini, di beni materiali e di cultura immateriale, in una prospettiva intrisa di solidale equità, nei confronti delle generazioni future, ma anche delle componenti sociali presenti.

E in coerenza con i principi della sostenibilità si chiarisce l’importanza cruciale di un corretto e parsimonioso proporzionamento delle trasformazioni territoriali e si sottolinea l’utilità decisiva della individuazione della scala più adeguata alla quale impostare e controllare le politiche insediative e per lo sviluppo locale.

Il Ptcp definisce perciò precise regole per il dimensionamento edilizio dei piani urbanistici comunali sulla base di modalità aggiornate di calcolo dei fabbisogni, espressi, ad esempio, in termini di rapporto nuclei familiari/abitazioni e tenendo conto anche delle possibili utilizzazioni terziarie del patrimonio edilizio; con l’obbligo, inoltre, di predisporre soluzioni idonee (piani per l’edilizia economica e popolare) per le componenti del disagio abitativo (sovraffollamento, uso di alloggi malsani) che derivano sostanzialmente da redditi insufficienti.

Viene inoltre sottolineata con l’opportuna enfasi la necessità di continue pratiche di coordinamento programmatorio, progettuale e gestionale ad una scala intermedia pluricomunale che deve garantire la diffusione dei livelli di servizio di tipo urbano anche in una struttura costituita da molti piccoli centri e, insieme, la lotta a sprechi e duplicazioni che si tradurrebbero in danni ecologici e territoriali irrimediabili. Vengono perciò individuati, sulla base della conformazione geomorfologica del territorio e della esistente organizzazione insediativo-infrastrutturale, con particolare attenzione alle reti per la mobilità, 13 ambiti insediativi in ognuno dei quali ciascun comune dovrà impostare e verificare nel confronto con tutti gli altri comuni dell’ambito le scelte per le sedi produttive (con particolare riferimento ai piani degli insediamenti produttivi e alle sedi per la media distribuzione), per le attrezzature collettive di rango non locale, per la valorizzazione del patrimonio storico-culturale e ambientale. Ciò sia al fine di evitare sprechi di denaro e territorio, sia allo scopo di utilizzare in modo coerente e in forme sinergiche le opportunità e le risorse.

Il Ptcp della Provincia di Benevento è già impostato – in coerenza con la legge regionale sul governo del territorio – in modo da assumere il valore e l’efficacia di piano ambientale, in particolare per ciò che riguarda i temi del paesaggio. Occorrono, a tali fini, alcuni approfondimenti, di cui è programmato il completamento in 5 o 6 mesi, che consentiranno sia di ottemperare ai requisiti indicati al livello nazionale (Codice Urbani per i beni culturali) e a quello regionale (Linee guida per il piano territoriale regionale), sia di acquisire nella collaborazione con i soggetti competenti (sovrintendenze, autorità di bacino, enti parco, consorzio Asi) le necessarie intese previste dalla Lr 16/2004.