Dal Rapporto all'Osservatorio

Isidoro Fasolino

Per un osservatorio regionale della pianificazione comunale

È, in generale, quasi sempre possibile cogliere delle relazioni fra innovazioni di riforma della legislazione per il governo del territorio, in particolare nelle competenze e nelle conseguenti procedure, e ripresa dei processi di pianificazione. Nei periodi iniziali dell’entrata in vigore della legislazione innovativa si registra un evidente incremento delle attività di pianificazione dei comuni.

Oggi siamo nell’epoca in cui le informazioni sono sempre più capillari, accessibili e diffuse. Eppure, nemmeno il bollettino statistico regionale, in tutta la sua storia, non ha mai pubblicato, a parte qualche episodico sforzo, dovuto più che altro a iniziative personali, un quadro aggiornato, esaustivo e corretto dello stato della pianificazione comunale generale nella regione.

Tentativi occasionali di fare un quadro dello stato della pianificazione generale comunale vengono effettuati in occasione degli studi conoscitivi a supporto della redazione dei piani territoriali di coordinamento (Ptc), ma anche questi scontano carenze e approssimazioni dettate dall’esigenza di dover compilare un paragrafo tra i tanti richiesti e non dall’obiettivo di dotarsi finalmente di uno strumento di conoscenza, quale il mosaico dinamico degli strumenti urbanistici comunali, indispensabile per la gestione dei processi di pianificazione nei comuni della regione. Il dato provinciale, tra l’altro, risulta affetto dalla delega alle comunità montane (che detenevano, fino all’entrata in vigore della Lr 16/2004, cioè al dicembre 2004, le competenze approvative per un terzo dei comuni della regione), per cui la provincia che si trovasse ad attivarsi in tal senso, si vedrebbe costretta a raccogliere le informazioni necessarie presso un numero non piccolissimo di tali enti.

È facile immaginare cosa potrebbe accadere nel caso in cui ci si volesse spingere a specificare il quadro di cui sopra anche con riferimento ai piani attuativi operanti nei 551 comuni della Campania.

È incredibile che, ai giorni nostri, in un ente sovraordinato in tema di governo del territorio, non esista ancora un organismo in grado di conoscere puntualmente lo stato della pianificazione dei comuni rispetto ai quali ha competenza nell’approvazione della relativa strumentazione urbanistica: la provincia approva il piano urbanistico comunale, la regione esprime sullo stesso un parere di conformità, ma né l’una né l’altra conoscono veramente di quel comune, di cui stanno esaminando e valutando il piano urbanistico, qual è la dotazione strumentale, se non attraverso quanto dichiara, esclusivamente per l’occasione, il comune stesso.

È come avere a che fare con una vera e propria barriera frapposta all’informazione (e, quindi, alla trasparenza e alla chiarezza) dagli enti locali nei confronti non solo dei cittadini, ma anche di tutti gli enti operanti sul territorio. Ci sembra, insomma, di trovarci un po’ come di fronte ad un pentolone che, per un qualche motivo, si è deciso di non voler scoperchiare.

La Lr 16/2004 dovrebbe intervenire rispetto a tale condizione di assoluta mancanza di certezze e di chiarezza e istituire, come hanno fatto altre regioni (recentemente, nella sua nuova legge urbanistica regionale, il Veneto), un Osservatorio della pianificazione, in grado di conoscere come varia nel tempo, istante per istante, comune per comune, il regime normativo urbanistico su tutto il territorio regionale.

Un aspetto non trascurabile su cui, in proposito, occorre riflettere è relativo al fatto che i procedimenti amministrativi che governano l’approvazione degli strumenti urbanistici comunali, impattano spesso duramente sui programmi degli enti locali, cronicamente travolti dalla incomunicabilità interistituzionale che determina rallentamenti e, conseguentemente, anche perdita di favorevoli occasioni di sviluppo economico e sociale.

Uno strumento utile alla costruzione e all’aggiornamento continuo dell’Osservatorio sarebbe una sorta di fascicolo (o registro) della pianificazione comunale: l’omologo del fascicolo del fabbricato, necessariamente obbligatorio per ogni singolo comune, conterrebbe tutti gli aspetti di natura urbanistica, quali, oltre al piano regolatore generale (Prg), i piani attuativi, varianti generali, parziali o puntuali (legge 1/1978, art. 5 del Dpr 447/1998, programmi complessi, ecc.), ma anche i piani settoriali (programma urbano traffico, parcheggi, risanamento acustico, ecc.). Tale fascicolo dovrebbe essere aggiornato in tempo reale e consultabile sempre, continuativamente, anche on line. Si avrebbe, in tal modo, finalmente quella chiarezza dello stato di diritto e quella trasparenza nell’uso del suolo che rappresenterebbe un vero e proprio salto di qualità verso una nuova condizione di certezza e un nuovo livello di civiltà.

L’Osservatorio regionale sulla pianificazione comunale dovrà proporsi una sistematica attività di monitoraggio della pianificazione generale e attuativa dei comuni della Regione Campania con i seguenti obiettivi:

- strutturare un sistema di fonti per quanto possibile ufficiali e affidabili e che permetta un aggiornamento in tempo reale delle informazioni di base sullo stato della pianificazione comunale;

- mettere a disposizione di ulteriori filoni di ricerca una base informativa, potenzialmente espandibile e integrabile, che consenta di individuare comportamenti amministrativi a larga scala e sistemi di comportamento al contorno delle singole realtà;

- valutare, nella prospettiva, la relazione fra comportamenti amministrativi e di governo del territorio alle diverse scale e nelle stesse relazioni multiscalari all’interno del sistema delle autonomie locali;

- rendere il sistema flessibile, in grado di cogliere, laddove se ne presentasse la necessità, l’influenza delle successive innovazioni nella legislazione regionale sull’andamento della pianificazione nella regione, con riferimento ai suoi diversi ambiti territoriali (amministrativi, geografici, normativi) anzitutto dal punto di vista quantitativo, ma anche, in prospettiva, per costruire un sistema di valutazione sulle ricadute qualitative e sugli aspetti di merito delle diverse stagioni di pianificazione.

La tracciabilità dei piani

Si è pensato di utilizzare la ricognizione finalizzata all’aggiornamento del rapporto sullo stato della pianificazione comunale in Campania al 2004 per effettuare anche una osservazione mirata sulla durata dei processi di formazione dei Prg. Tale osservazione consente di poter esprimere alcune valutazioni sui tempi di durata dell’iter di formazione dei piani a partire dalla data della prima adozione in consiglio comunale fino alla pubblicazione sul Burc che sancisce la esecutività dello stesso.

Tale indagine è da considerarsi, in un certo senso, campionaria, in quanto relativa alle sole procedure che, pur essendo iniziate in epoca precedente, si sono concluse nel biennio 2003-2004, in corrispondenza proprio della parte finale di quel ventennio o poco più (1982-2004), in cui, nella nostra regione, un particolare meccanismo valutativo e approvativo si è andato prima faticosamente assestando per poi definitivamente stabilizzarsi.

La valutazione dell’attività amministrativa degli enti sovraordinati, che indirettamente è possibile effettuare, deve tener conto del fatto che il comune, quale soggetto impegnato nella fase iniziale della formazione del piano comunale generale, affronta il momento indubbiamente più oneroso e importante dell’iter, non solo per la definizione dei contenuti del piano, ma soprattutto per la lunghezza dei tempi necessari alla sua predisposizione.

Gli iter di formazione osservati riguardano 26 comuni della regione, di cui: 8 della Provincia di Caserta; 6 della Provincia di Salerno; 5 della Provincia di Napoli (tra cui Napoli); 4 della Provincia di Benevento; 3 della Provincia di Avellino.

Tali comuni sono caratterizzati da una dimensione demografica estremamente differenziata, che va dai poco più di mille abitanti di Villamaina (Av) al milione di abitanti di Napoli. Pure l’estensione territoriale dei comuni considerati è molto divaricata: il comune più piccolo è Portico di Caserta (Ce) con i suoi 1,82 kmq, quello più grande è Eboli (Sa) che, superando per dimensione territoriale anche Napoli, raggiunge i 137,80 kmq.

Per quanto concerne la durata del processo di pianificazione, si va da un minimo di 19 mesi del Comune di Cesa (Ce), agli 86 mesi del Comune di Castello di Cisterna (Na). Il tempo medio di durata del processo di pianificazione è di 48 mesi (4 anni).

È possibile osservare una sostanziale continuità nella distribuzione dei tempi di durata. Infatti sono 13 i comuni con tempi al di sopra della media così quanti sono quelli al di sotto di tale valore. Appare subito evidente, tuttavia, la maggiore durata degli iter di formazione relativi a comuni per i quali l’ente competente all’approvazione è una comunità montana (Figura 1) .

Una valutazione del tempo medio, calcolato per provincia di appartenenza dei comuni, vede per la Provincia di Caserta, per la quale, tra l’altro, la relativa presenza è più ampia, una media di 33 mesi; i comuni delle Province di Napoli (58 mesi) e Salerno (59 mesi) sono i più lenti.

È sembrato poi interessante mettere in relazione la durata del processo di formazione del piano, da un lato, con l’estensione del territorio comunale, dall’altro, con la dimensione demografica del comune. Il risultato di tale elaborazione ci consente di osservare che mentre la maggiore estensione territoriale incide sull’incremento dei tempi di formazione, alla maggiore popolazione di un comune corrisponde una diminuzione dei tempi dell’iter di piano, diminuzione tanto maggiore se si sceglie di non considerare Napoli, da considerare fuori scala rispetto agli altri comuni osservati (Figure 2, 3 e 4).

Su tale risultato aggregato incide notevolmente il peso dei comuni del casertano, per i quali si registrano incrementi della durata del processo per entrambi i tipi di relazioni studiate, cioè sia all’aumentare dell’estensione che della popolazione comunale. Per tutte le altre province e per entrambe le relazioni oggetto di valutazione si registra un decremento dei tempi di formazione.

Si è, infine, pensato di esaminare tre casi specifici, relativi a tre differenti durate dell’iter di formazione dei Prg fra i 26 complessivamente considerati: una durata lunga (Montano Antilia), una durata media (Paolisi) e una durata breve (Paduli). Per questi tre casi, la durata complessiva del procedimento è stata scomposta nei tre segmenti temporali fondamentali, corrispondenti a:

1. periodo fra l’adozione e l’approvazione da parte del consiglio provinciale (o di comunità montana);

2. periodo fra l’approvazione del consiglio provinciale (o di comunità montana) e l’ammissione al visto di conformità regionale;

3. dall’ammissione al visto di conformità regionale alla pubblicazione definitiva sul Burc.

In tutti e tre i casi appare evidente che il segmento di gran lunga più ampio, che raggiunge punte intorno all’80% dell’intera durata, è quello che corrisponde al periodo fra l’adozione e l’approvazione da parte del consiglio provinciale (o di comunità montana, come nel caso specifico (Figura 5).

Conclusioni

Se il rapporto sui 60 anni di pianificazione urbanistica generale comunale in Campania restituisce un quadro qualitativo e problematico sullo stato della pianificazione nella regione, non è meno significativo, dunque, prefigurare per il futuro uno scenario quantitativo strutturato su un sistema di fonti, regionali e non, sufficientemente affidabili e che consentano, per quanto possibile, un aggiornamento continuo e sistematico della conoscenza sullo stato della pianificazione urbanistica e territoriale in Campania.

Ci si augura che, con il dispiegarsi dell’operatività della legge regionale urbanistica, si creino le condizioni affinché vi sia una maggiore determinazione da parte dei comuni nell’effettuazione delle scelte di natura urbanistica.

Ciò finalmente in un quadro di indirizzi chiari e di certezze che renda meno farraginosi i percorsi inerenti alle procedure tecnico-amministrative dei nuovi piani comunali verso la loro approvazione, superando definitivamente la proverbiale incertezza degli iter di approvazione degli strumenti urbanistici.