La valutazione ambientale dei piani in Campania

Ivonne De Notaris

La nuova legge regionale campana per il governo del territorio (Lr 22 dicembre 2004, n. 16) sembra offrire una prima applicazione della direttiva comunitaria 42/2001/Ce del 27 giugno 2001, “concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente”, lì dove ha introdotto la valutazione ambientale strategica dei piani. In particolare il dettato normativo (art. 47) stabilisce che i piani territoriali di settore e i piani urbanistici siano accompagnati da “valutazione ambientale”, da effettuarsi durante la fase di redazione dei piani stessi, ai quali dovrà essere allegata una relazione che illustri in quale modo e in che misura si è tenuto conto delle risultanze della valutazione ambientale eseguita.

La valutazione dovrà scaturire da un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi dell’attuazione del piano sull’ambiente e le possibili alternative, alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale di riferimento. La proposta di piano e il rapporto ambientale dovranno essere messi a disposizione delle autorità interessate e del pubblico con le procedure di cui agli articoli 15, 20 e 24 della Lr 16/2004¹.

Questo provvedimento rappresenta una novità sostanziale e prefigura una innovazione significativa nell’approccio alla pianificazione territoriale di livello comunale e di area vasta, ed è per questo utile qui approfondirne le modalità applicative, a partire da un’attenta lettura della richiamata direttiva comunitaria.

La direttiva 2001/42/Ce² trae fondamento dall’art. 174 del Trattato comunitario, lì dove si stabilisce che la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce, tra l’altro, a perseguire gli obiettivi della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità dell’ambiente, della protezione della salute umana e dell’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, e che essa deve essere fondata sul principio della precauzione. L’art. 6 del Trattato stabilisce, altresì, che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione delle politiche e delle azioni comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile degli Stati membri.

Sulla base di questi presupporti fondativi, e delle norme e programmi che da essi sono scaturiti, con la direttiva 42 l’Unione europea ha introdotto un importante strumento per l’integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell’elaborazione e nell’adozione di taluni piani e programmi, agendo direttamente in fase di elaborazione degli stessi e prima della loro adozione.

I piani e programmi oggetto di valutazione ambientale strategica (Vas) sono quei piani e programmi elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale, oppure predisposti da un’autorità per essere approvati mediante una procedura legislativa (dal parlamento o dal governo)³, che investono i seguenti settori: agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli.

Per valutazione ambientale s’intende, invece, l’elaborazione di un rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale stesso e dei risultati delle consultazioni nell’iter decisionale, nonché la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione a cui si è pervenuti.

Nel rapporto di impatto ambientale devono essere individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l’attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull’ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso. Il rapporto deve contenere le seguenti informazioni:

a) illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano o programma e del rapporto con altri piani o programmi in itinere;

b) aspetti pertinenti dello stato attuale dell’ambiente e sua evoluzione probabile senza l’attuazione del piano o del programma;

c) caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate;

d) qualsiasi problema ambientale esistente pertinente al piano o programma, ivi compresi quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale;

e) obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale;

f) possibili effetti significativi⁴ sull’ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l’acqua, l’aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l’interrelazione tra i suddetti fattori;

g) misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo più completo possibile gli eventuali effetti negativi significativi sull’ambiente;

h) sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio, carenze tecniche o mancanza di know-how) nella raccolta delle informazioni richieste;

i) descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio di cui all’articolo 10 della direttiva 2001/42/Ce;

j) sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere precedenti, per la divulgazione ad un più ampio pubblico di destinatari.

Per determinare i possibili effetti significativi bisognerà esaminare le caratteristiche del piano o del programma, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi:

- in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento per progetti e altre attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative, o attraverso la ripartizione delle risorse;

- in quale misura il piano o il programma influenza altri piani o programmi, inclusi quelli gerarchicamente ordinati;

- la pertinenza del piano o del programma per l’integrazione delle considerazioni ambientali, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile;

- problemi ambientali pertinenti al piano o al programma;

- la rilevanza del piano o del programma per l’attuazione della normativa comunitaria nel settore dell’ambiente (ad esempio, piani e programmi connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque).

Bisognerà, inoltre, tener conto delle caratteristiche degli effetti e delle aree che possono essere interessate, con rilievo dei seguenti elementi:

- probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli effetti;

- carattere cumulativo degli effetti;

- natura transfrontaliera degli effetti;

- rischi per la salute umana o per l’ambiente (ad esempio, in caso di incidenti);

- entità ed estensione nello spazio degli effetti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate);

- valore e vulnerabilità dell’area che potrebbe essere interessata a causa delle speciali caratteristiche naturali o del patrimonio culturale, e/o del superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite, e/o dell’utilizzo intensivo del suolo;

- effetti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o internazionale.

La proposta di piano o di programma e il rapporto ambientale devono essere messi a disposizione delle autorità e del pubblico, affinché tutti i soggetti interessati possano esprimere il proprio parere prima dell’adozione del piano (o del programma) o dell’avvio della relativa procedura legislativa⁵.

La consultazione a monte deve poi essere confermata a valle dell’adozione di un piano o un programma: le autorità e il pubblico devono essere infatti informati della decisione presa e deve essere messo a loro disposizione il piano o il programma adottato, nonché una dichiarazione di sintesi in cui si illustri in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale redatto, dei pareri espressi e dei risultati delle consultazioni avviate, nonché infine le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate, e le misure previste in merito alla successiva fase di monitoraggio⁶.

La direttiva 2001/42/Ce ha carattere procedurale per cui le sue disposizioni avrebbero dovuto essere integrate nelle procedure esistenti nei diversi Stati membri, è per questo particolarmente interessante osservare come, parallelamente alla discussione della direttiva in sede comunitaria, in Italia alcune regioni avevano di fatto anticipato la direttiva stessa introducendo la Vas, seppur in modo parziale, nell’ambito delle loro leggi sulla valutazione di impatto ambientale (Via), o in altre leggi di settori specifici come la pianificazione territoriale e l’urbanistica. Ed è ancora più significativo analizzare le esperienze maturate in alcune amministrazioni regionali e provinciali. A tal fine si rinvia ad una interessante pubblicazione del Centro Via Italia⁷, risultato del lavoro svolto nel 2002 nell’ambito di un corso di formazione sulla Vas, promosso dal Ministero dell’ambiente e tutela del territorio, dal Formez e dalla società FormAmbiente, dal quale abbiamo estrapolato la Tabella 1, che illustra sinteticamente la situazione delle regioni e province autonome italiane.

Ritornando alla nostra regione e ai provvedimenti assunti in materia di Vas, anche come conseguenza della emanazione della Lr 16/2004, è opportuno qui richiamare la informativa pubblicata sul Burc n. 9 del 7 febbraio 2005, con la quale si ribadisce l’obbligo di sottoporre a Vas piani e programmi afferenti ai settori di intervento⁸ così come individuati dalla direttiva 2001/42/Ce, e di predisporre a tal fine il rapporto ambientale nelle forme e secondo le modalità previste dalla richiamata direttiva, al fine di acquisire il parere preliminare all’adozione dei provvedimenti interessati. L’informativa richiama di fatto quanto disposto dalla Giunta regionale con deliberazione n. 421 del 12 marzo 2004 (pubblicata sul Burc n. 20 del 26 aprile 2004), a cui è allegato il Disciplinare delle procedure di valutazione di competenza regionale⁹, con l’individuazione degli organi preposti allo svolgimento di tali procedure. In particolare si fa riferimento al Servizio e alla Commissione Via, ai Tavoli tecnici e al Comitato tecnico per l’ambiente (Cta) ed è forse utile analizzare nel dettaglio le funzioni e le modalità operative di tali organismi.

Innanzitutto il Servizio Via, di fatto già operante in Regione Campania, ha il compito di:

- ricevere le richieste avanzate dai soggetti proponenti, pubblici o privati e istruirne il procedimento;

- fornire ai soggetti che presentano istanza di studio di impatto ambientale (scooping) idonea cartografia di base e tematica da porre a base di tale studio di impatto ambientale;

- mantenere i rapporti con i soggetti proponenti, con il Ministero dell’ambiente, con le autorità locali, nonché con il pubblico in generale;

- svolgere attività tecnico-amministrativa nella fase istruttoria mettendo a disposizione le specifiche competenze dei funzionari del servizio stesso attraverso la partecipazione ai Tavoli tecnici, alla Commissione Via e al Comitato tecnico per l’ambiente;

- definire le proposte di assegnazione delle pratiche ai singoli Tavoli tecnici da proporre alla Commissione Via, nonché le proposte dell’ordine del giorno dei tavoli da proporre al coordinatore degli stessi;

- definire le proposte dell’ordine del giorno e del calendario della Commissione Via e del Comitato tecnico per l’ambiente da proporre all’Assessore all’ambiente;

- aggiornare il data-base dei dati ambientali e, a tal fine, curare i rapporti con il Servizio cartografico regionale e con tutti gli altri servizi ritenuti necessari per l’implementazione della banca dati ambientale;

- predisporre l’atto amministrativo relativo al giudizio di compatibilità ambientale sulla base del parere della Commissione Via e del Cta;

- curare la comunicazione dell’esito della procedura di Via ai soggetti del procedimento e a tutte le altre amministrazioni pubbliche competenti, anche in materia di controlli ambientali, nonché provvedere ad un’adeguata pubblicizzazione dell’esito medesimo in rapporto alle singole tipologie progettuali;

- curare la tenuta del registro di screening in cui è riportato l’elenco delle procedure per le quali viene richiesta la verifica di assoggettabilità a Via e i relativi esiti, e garantire che tale registro sia consultabile da parte del pubblico anche attraverso il sito web della Regione Campania;

- curare il deposito e la conservazione dei documenti e di tutti gli atti inerenti i procedimenti conclusi e assicurarne la consultazione da parte del pubblico.

La Commissione Via è nominata dal Presidente della Giunta regionale ed è composta dall’Assessore all’ambiente, con funzioni di Presidente, dal Coordinatore dell’Agc Ecologia e Ambiente, con funzioni di vice presidente, da un rappresentante dell’Agc Gestione del territorio, da cinque consulenti esterni esperti nei settori e fattori ambientali, da un dirigente dell’Arpac e da tre rappresentanti del Servizio Via. Essa ha il compito di:

- coordinare da un punto di vista scientifico e metodologico l’istruttoria delle proposte progettuali per le quali è stato richiesto il parere;

- formulare le richieste di integrazione proposte dai competenti Tavoli tecnici;

- formulare il parere di competenza sulla base del quale viene espresso il giudizio di compatibilità ambientale di competenza del Servizio Via.

I Tavoli tecnici, invece, sono cinque ciascuno dei quali formato da un nucleo centrale, nominato dall’Assessore all’ambiente, composto da uno dei consulenti esterni che costituiscono la Commissione e da tre rappresentanti del Servizio Via e/o del Settore tutela ambiente, ed eventualmente da rappresentanti di altre strutture regionali e/o dell’Arpac e/o dell’Autorità ambientale, da individuare in relazione alle diverse tipologie di opere nonché alle componenti ambientali interessate. I Tavoli hanno il compito di:

- verificare la completezza della documentazione prodotta e la rispondenza delle informazioni fornite e proporre eventuali richieste di integrazioni;

- procedere all’istruttoria delle istanze con particolare riferimento al quadro programmatico dello studio di impatto ambientale presentato dai proponenti, alla congruenza delle proposte progettuali con il regime vincolistico e normativo di riferimento e alla correttezza delle analisi delle componenti ambientali;

- procedere all’istruttoria delle richieste di screening;

- redigere apposita relazione riassuntiva delle risultanze dell’esame delle proposte progettuali, sulla base della quale la Commissione Via formulerà il parere di competenza.

Il Comitato tecnico per l’ambiente, infine, è nominato dal Presidente della Giunta regionale, ed è costituito dall’Assessore all’ambiente che lo presiede, dal coordinatore dell’Agc Ecologia, dai coordinatori dei Tavoli tecnici, da tre esperti di Vas, da due rappresentanti del Servizio Via e/o del Settore Tutela Ambiente e, eventualmente, da rappresentanti di altre strutture regionali e/o dell’Arpac e/o dell’Autorità ambientale, da individuare in relazione alle diverse tipologie di piani e/o programmi. Esso ha il compito di:

- individuare i piani e programmi da sottoporre a Vas (screening);

- snellire le procedure di Via per le opere previste in piani e programmi;

- esaminare e verificare i rapporti ambientali presentati;

- verificare le consultazioni delle autorità e del pubblico e i relativi strumenti di informazione utilizzati;

- monitorare l’attuazione dei piani e dei programmi.

In particolare, per quel che riguarda la procedura di presentazione della Vas il disciplinare allegato alla delibera n. 421/2004, all’art. 5 stabilisce che i soggetti pubblici o privati, proponenti piani e programmi e/o interventi in piccole aree ex art. 3, co. 3, della direttiva 42/2001/Ce, devono presentare le proprie richieste al Servizio Via (Settore tutela ambiente - Agc Ecologia - Via De Gasperi, 28 Napoli), corredate dalla documentazione tecnica amministrativa prevista dalle vigenti normative in materia (artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 della direttiva 2001/42/Ce), in formato cartaceo e su supporto informatico (Cd Rom) per la costituzione della banca dati di settore e per consentire al Servizio Via la trasmissione al Comitato tecnico per l’ambiente, che a sua volta deve concludere le procedure valutative entro 90 giorni dal deposito dello studio di Vas, emettendo un apposito parere motivato cui i proponenti sono tenuti ad attenersi¹⁰.

Note

¹ Art. 15 – Procedimento di formazione del piano territoriale regionale; Art. 20 – Procedimento di formazione del piano territoriale di coordinamento provinciale; Art. 24 – Procedimento di formazione del piano urbanistico comunale.

² Pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 21.7.2001.

³ Nei piani e programmi sono inclusi anche quelli cofinanziati dalla Comunità europea.

⁴ Detti effetti devono comprendere quelli secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi.

⁵ Gli Stati membri designano le autorità che devono essere consultate e che, per le loro specifiche competenze ambientali, possono essere interessate agli effetti sull’ambiente dovuti all’applicazione dei piani e dei programmi, e individuano i settori del pubblico, compresi i settori del pubblico che sono interessati dall’iter decisionale nell’osservanza della direttiva 42/2001/Ce o che ne sono o probabilmente ne verranno toccati, includendo le pertinenti organizzazioni non governative quali quelle che promuovono la tutela dell’ambiente e altre organizzazioni interessate. Più in generale gli Stati membri devono determinare le specifiche modalità per l’informazione e la consultazione delle autorità e del pubblico.

⁶ Gli Stati membri controllano gli effetti ambientali significativi dell’attuazione dei piani e dei programmi al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti e essere in grado di adottare le misure correttive che ritengono opportune (direttiva 42/2001/Ce, art. 10).

⁷ Il materiale è consultabile on line nel sito del Formez (www.formez.it).

⁸ Agricolo; Forestale; Pesca; Energetico; Industriale; Trasporti; Gestione dei rifiuti; Gestione delle acque; Telecomunicazioni; Turistico; Pianificazione territoriale o destinazione dei suoli.

⁹ Via (valutazione di impatto ambientale); Vi (valutazione di incidenza); Sentito (per la Via nazionale art. 6 legge 349/1986); Vas (valutazione ambientale strategica - direttiva 2001/42 Ce). Le opere da sottoporre a Via e/o a screening o per le quali è necessario esprimere il sentito (di cui alla legge 349/1986) sono quelle di cui al Dpr 12.4.1996 e s.m.i.; mentre le opere da sottoporre a Vi sono quelle di cui al Dpr 357/1997; e infine la Vas si applica ai piani e programmi previsti dalla direttiva 42/2001/Ce art. 3.

¹⁰ Detti tempi devono intendersi al netto impiegato dal ricorrente per produrre le integrazioni che eventualmente gli verranno richieste. Le integrazioni possono essere richieste una sola volta nella fase istruttoria.