Le indicazioni del piano territoriale di coordinamento

Mauro Baioni

Le contraddizioni dell’offerta turistica

Secondo l’ultimo Rapporto Italia del Censis, negli ultimi anni si segnala una ripresa consistente di un turismo centrato sul viver bene, sulla riscoperta delle aree rurali e dell’agriturismo, sul desiderio di riscoprire ciò che la frettolosa urbanizzazione e industrializzazione aveva condotto a rimuovere¹. È un modello che ha radici ottocentesche, legate ai viaggi del Grand Tour e alla nascita della villeggiatura. La salubrità del clima, la bellezza del paesaggio, la ricchezza artistica rendono l’Italia un luogo speciale per questo tipo di visitatori.

Tuttavia, il modello prevalente è un altro, affermatosi nel secondo dopoguerra, quando anche le classi medie e popolari – italiane e straniere – hanno avuto la possibilità di godere di periodi di riposo, al mare o in montagna, lontano dal luogo di lavoro. Essendo un turismo centrato sull’impiego del tempo libero e sulle possibilità di svago, le attrezzature per l’intrattenimento e lo sport hanno acquisito, progressivamente, sempre più importanza dell’ambiente naturale e del paesaggio. Questi ultimi costituiscono una mera cornice, un supporto e – non a caso – possono essere surrogati, sfruttati e perfino degradati.

Nelle parole degli amministratori, nei piani e nei programmi, si fa riferimento prevalentemente al primo tipo di turismo. Tuttavia, alle retoriche dello sviluppo turistico di qualità come rimedio al conflitto tra insediamenti e ambiente, si contrappone, con tutta la sua pesante concretezza, un’offerta ancora largamente rivolta al turismo di massa e al loisir².

Anche nella Provincia di Salerno, al momento della redazione del piano territoriale di coordinamento (Ptc), si registra la convivenza dei due modelli sopra descritti, con larga prevalenza del secondo; la presenza di forti differenze all’interno del territorio provinciale e una marcata caratterizzazione balneare costituiscono i tratti peculiari del turismo salernitano.

Nella costiera amalfitana, il turismo è una componente strutturale e ormai antica dell’economia; i valori storico-culturali degli insediamenti storici, insieme alle qualità paesaggistico-ambientali del contesto, rappresentano fattori di attrazione dei flussi turistici³.

Lungo il rimanente tratto costiero, a sud di Salerno, lo sviluppo del turismo è relativamente recente, assume una caratterizzazione prettamente balneare e stagionale; gli insediamenti turistico-residenziali hanno scarse relazioni con i centri preesistenti interni. Relazioni che diventano quasi del tutto assenti nella Piana del Sele, dove i nastri di edificazione turistico-residenziale sono notevolmente distanziati dalle strutture urbane. Immediata conseguenza di questa situazione è la desertificazione delle aree di residenza turistica per gran parte dell’anno, nei mesi autunnali e invernali in cui si presentano come insediamenti fantasma, spopolati e privi di vita⁴.

La parte interna della provincia risulta sostanzialmente esclusa da flussi consistenti di visitatori. Pochi centri fortemente caratterizzati (Contursi Terme, Acerno, Padula) rappresentano vere e proprie eccezioni e non costituiscono un sistema alternativo o complementare a quello costiero.

Difatti sono generalmente carenti le attrezzature di servizio sia quelle per il tempo libero che quelle tese alla qualificazione dell’offerta attraverso la valorizzazione delle risorse locali, il coinvolgimento del contesto naturalistico-ambientale e storico-culturale nel circuito turistico⁵.

Dal punto di vista economico appare fuori discussione l’importanza del settore turistico, suffragata dai dati relativi ai flussi turistici, dai quali si evince non soltanto la grande rilevanza che assume il fenomeno nella Provincia di Salerno (oltre 7 milioni di presenze nelle strutture turistiche ufficiali, a cui vanno aggiunti altri 10 milioni di visitatori che privilegiano le seconde case e le strutture ricettive informali), ma anche il fortissimo trend di crescita registrato nel corso degli ultimi anni (fra il ’90 e il ’96 le presenze turistiche ufficiali aumentano infatti del +30,3%, rispetto ad una media regionale e nazionale pari rispettivamente a +26% e +15%)⁶.

Tuttavia, sono presenti evidenti fattori di debolezza:

- la prevalente caratterizzazione balneare del turismo salernitano si abbina inevitabilmente ad una spiccata stagionalità dei flussi turistici;

- il turista che si reca nel salernitano è in genere un turista che si colloca su una fascia di reddito medio/bassa, che tende a privilegiare forme di alloggio piuttosto economiche: l’87,7% opta per altri tipi di sistemazioni (alberghi a 1 o 2 stelle, campeggi, alloggi privati)⁷.

A differenza della costiera amalfitana, le altre aree balneari della provincia intercettano una domanda molto più povera (costituita in parte da persone residenti nella stessa provincia o nella stessa regione), non in grado quindi di incidere in modo significativo sullo sviluppo dell’economia locale⁸.

Si produce in questo modo uno sviluppo urbanistico caotico e disordinato, oltre che lesivo degli equilibri ambientali e funzionali del territorio nelle aree costiere e nei poli di gravitazione locale, dovuto in parte anche ad una dissennata politica di sviluppo edilizio in risposta alla crescente domanda turistica nella fascia costiera dell’ultimo ventennio⁹.

I fondamenti del piano

Il Consiglio provinciale di Salerno aveva inserito, negli indirizzi per la redazione del piano provinciale, l’obiettivo di riqualificare e articolare l’offerta turistica attraverso l’esaltazione della differenza dei siti e l’assunzione di nuove strategie per il rafforzamento, la razionalizzazione e la riconversione ecologica delle funzioni industriali, commerciali, turistiche e industriali¹⁰.

Nella bozza di piano, l’indirizzo dettato dal Consiglio viene sviluppato all’interno di un ragionamento di carattere complessivo riguardante la grande varietà del sistema insediativo e del paesaggio provinciale, contraddistinti da un complesso intreccio di elementi di forza e debolezza.

A una prima e sintetica lettura il sistema territoriale della Provincia di Salerno appare subito caratterizzato da una molteplicità di situazioni insediative in cui si riconoscono gli effetti di processi storici di costruzione del territorio, della sua economia e del sistema di rapporti sociali, ma anche le modificazioni introdotte dalle dinamiche insediative più recenti e di più rapida evoluzione.

Le differenze emergono sullo sfondo di un divario storico tra aree più favorite e ricche di potenzialità e zone interne marginali: tema privilegiato, fino a qualche tempo fa, dagli studi e delle politiche meridionalistiche. Ma quel divario oggi, nonostante ne siano ancora rinvenibili consistenti tracce in particolari aree del territorio meridionale, e in questo caso salernitano, non si configura più come un paradigma adeguato a descrivere l’attuale assetto insediativo, interessato da dinamiche che si esprimono, per così dire, a diverse velocit๹.

La definizione delle strategie di sviluppo per la provincia deve quindi declinare in modo differenziato, alla scala locale, l’obiettivo generale di riequilibrio territoriale e di miglioramento della qualità dell’offerta turistica.

Preliminarmente ad ogni considerazione e proposta sul futuro della Provincia di Salerno, si è posta l’esigenza di farsi carico della ricchezza e della fragilità del territorio provinciale. Al piano provinciale è stato quindi affidato il compito prioritario di garantire la tutela delle risorse territoriali (il suolo, l’acqua, la vegetazione e la fauna, il paesaggio, la storia, i beni culturali e quelli artistici), la prevenzione dei rischi derivanti da un loro uso improprio o eccessivo rispetto alla sua capacità di sopportazione (carrying capacity), la valorizzazione delle loro qualità suscettibili di fruizione collettiva. È evidente che questo compito spetta in modo prevalente alla provincia, a causa della scala, generalmente infraregionale e sovracomunale, alla quale le risorse suddette si collocano¹².

I capisaldi del sistema di regole definito dal piano territoriale di coordinamento sono tre.

Innanzitutto, la tutela dell’integrità fisica del territorio, ovverosia la prevenzione dei rischi collegati al dissesto del suolo. Va ricordato che durante il periodo di redazione del piano territoriale si era verificata l’alluvione di Sarno e, poco tempo dopo, l’inondazione del campeggio di Soverato in Calabria. La normativa del Ptc è stata concepita anche per supplire alle lacune della pianificazione di bacino, allora inesistente¹³.

In secondo luogo, la disciplina del territorio rurale. Il Ptc esclude, sostanzialmente, la possibilità di nuova edificazione nel territorio agroforestale, ad eccezione delle opere pubbliche e, nelle parti di tale territorio a minori connotati di naturalità, delle abitazioni e degli annessi rustici funzionali al settore primario. Il piano impone una vera e propria chiusura rispetto all’ulteriore urbanizzazione sparsa del territorio, cercando di porre un freno a questa forma dissennata di insediamento¹⁴.

Infine, il prioritario impegno ad una riqualificazione degli insediamenti esistenti rispetto ad una loro crescita, puntando al pieno utilizzo del patrimonio edilizio esistente e riservando le aree libere intercluse al soddisfacimento degli standard minimi relativi alle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico. L’ulteriore espansione dei centri urbani viene consentita solamente ove i fabbisogni dimostrati non possono essere soddisfatti all’interno delle aree urbanizzate esistenti. Il Ptc affida questo compito ad una nuova stagione di piani comunali per i quali detta direttive vincolanti molto dettagliate.

I tre capisaldi del piano costituiscono, con ogni evidenza, anche i fondamenti per una politica del turismo che effettivamente, e non solo a parole, voglia orientare l’offerta verso forme più rispettose dell’ambiente e più legate alle specificità dei luoghi, nella convinzione che in tal modo si producano forme di sviluppo economico più equilibrate e durature.

Le prospettive

Se l’esigenza è quella di conservare e recuperare l’eredità che ci è stata tramandata dal lavoro secolare dell’uomo e dalla sua interazione con la natura, la scommessa è quella di trasformare questa eredità in un pilastro per la promozione economica e sociale della provincia. Per governare questo cambiamento di prospettiva, le due componenti, regolativa e propositiva, sono entrambe essenziali per la realizzazione del piano: quest’ultimo non produrrà l’effetto desiderato né se affiderà la propria efficacia solamente all’insieme di regole, né tantomeno se rinuncerà ad esso, affidandosi alle iniziative che di volta in volta verranno avvertite come prioritarie¹⁵.

Come accennato in precedenza, la grande varietà del territorio provinciale ha suggerito di riferire le proposte ad ambiti sub-provinciali nei quali promuovere il coordinamento delle iniziative locali. Nelle schede programmatiche del piano territoriale sono indicati gli obiettivi specifici, le azioni, gli strumenti e i soggetti che occorre perseguire, porre in essere, utilizzare e coinvolgere per tradurre gli obiettivi e le strategie in concrete trasformazioni del territorio e della comunità.

Il turismo vi compare molte volte. Direttamente, laddove si propone il recupero dell’edilizia storica a fini della fruizione collettiva, l’organizzazione di itinerari culturali che mettano in relazione i beni più noti e quelli da valorizzare, il potenziamento dell’offerta di musei, biblioteche e spazi didattico-culturali, il recupero edilizio degli insediamenti costieri e la contestuale eliminazione degli edifici e dei manufatti costruiti illegalmente. Indirettamente, laddove il piano promuove interventi sulle infrastrutture, necessari per migliorare l’accessibilità¹⁶, oppure prevede la formazione di parchi naturali nelle aree interne (Monti Picentini, Fiume Sele e Tanagro) che, assieme al Parco nazionale del Cilento, possano costituire un presidio ambientale di area vasta oltre che un elemento di richiamo turistico, attraendo verso l’interno della provincia una quota maggiore di visitatori.

In poche parole, il piano territoriale agisce per migliorare – ovunque possibile – le condizioni di contesto, in termini di accessibilità, qualità urbana e ambientale. Ovviamente, tali interventi debbono essere affiancati da altre iniziative, di carattere prevalentemente immateriale, volte a coprire un numero crescente di segmenti della domanda turistica (allungando la stagione, specializzando l’offerta, qualificando l’immagine) nonché a migliorare la gestione dell’offerta (agendo su orari, tariffe, informazioni, qualità dei prodotti e dei servizi)¹⁷. La Carta europea per il turismo sostenibile nelle aree protette, approvata nell’anno 2000, contiene molti suggerimenti per le politiche settoriali, validi anche per i territori esterni ai parchi:

- conoscere, soddisfare e sensibilizzare la clientela;

- utilizzare una quota delle risorse economiche attivate dal turismo come contributo per interventi di protezione e riqualificazione ambientale;

- incoraggiare l’economia locale e, in particolare, le giovani imprese orientandole verso un modello di turismo qualificato e centrato sulle specificità locali;

- canalizzare e controllare i flussi più ingenti di visitatori;

- promuovere l’impegno volontario delle imprese verso la qualità (marchi, certificazioni Iso).

In conclusione, il piano territoriale compie un primo sforzo: indicare le strade, numerose, lungo le quali agire. Va detto, con onestà, che per fare un piano non è sufficiente redigere la lista delle cose da fare. Molte domande ulteriori debbono avere una risposta: quali sono gli interventi prioritari, quali interventi ordinari devono essere promossi? Quali interventi simbolici possono segnalare che Salerno si vuole differenziare in positivo? Con quali risorse e strumenti? Chi si farà carico di tutto questo?

Se riteniamo che un piano non coincida con un regolamento, ma sia anche una sequenza di azioni preordinate per un fine, molto rimane da fare. Se confidiamo nella pianificazione come un’attività ciclica e continua e non come la produzione di documenti statici, ogni cesura che si verifica tra redazione e attuazione dei piani deve essere giudicata in modo negativo¹⁸. Il Ptc adottato dalla Provincia di Salerno deve quindi essere considerato come il fondamento di una costruzione ancora indefinita e affidata alle politiche che la Provincia di Salerno riesce a promuovere, coordinare, indirizzare con la propria azione.

Note

¹ Tale ripresa è confermata dal forte incremento delle attività agrituristiche, del termalismo, dei visitatori nei borghi storici, delle iniziative legate alle produzioni agricole di qualità (ad esempio, le città del vino) o alla qualità ambientale (ad esempio, le città slow). Dati e documenti consultabili nel sito del Censis, http://www.censis.it.

² Il turismo di massa non deve essere necessariamente letto in chiave negativa. Rispetto alla villeggiatura di inizio secolo, il turismo è diventato un’attività popolare e questo è sicuramente un bene. Tuttavia esso ha subito una sostanziale metamorfosi. Ciò che viene segnalato dal Censis costituisce un interessante, ulteriore, cambiamento: una quota crescente dei turisti dimostra interesse per fattori di qualità (ambientale e culturale) che fino ad ora erano stati ignorati o sottovalutati. Poiché il nostro paese è caratterizzato da una grande ricchezza e fragilità dell’ambiente e del paesaggio, tale mutamento deve essere colto come un importante segnale positivo.

³ Provincia di Salerno, Documento preliminare per l’avvio della pianificazione provinciale, approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 177 del 20.12.1997, pag. 23.

⁴ Ibidem.

⁵ Ibidem.

⁶ Provincia di Salerno, Bozza di piano territoriale di coordinamento, approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 8 del 24.1.2000, Relazione, pag. 146 e segg.

⁷ Ibidem.

⁸ Ibidem.

⁹ Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano, Piano territoriale di coordinamento, Relazione, pag. 140.

¹⁰ Provincia di Salerno, Indirizzi per la redazione del Piano territoriale di coordinamento, approvati con deliberazione del Consiglio provinciale n. 330 del 24.10.1995.

¹¹ Provincia di Salerno, Bozza di piano territoriale di coordinamento, approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 8 del 24.1.2000, Relazione parte III, pag. 39 e segg.

¹² Provincia di Salerno, Piano territoriale di coordinamento, adottato con delibera del Consiglio provinciale n. 145 del 18.12.2001, Relazione, pag. 6.

¹³ Oggi le disposizioni del Ptc andrebbero armonizzate con quelle emanate dalle diverse autorità di bacino, promuovendo un lavoro interistituzionale.

¹⁴ Si rimanda per questo punto ad un precedente articolo, pubblicato su areAVasta n. 6/7-2003, dal titolo Il paesaggio nel piano territoriale di coordinamento di Salerno.

¹⁵ Provincia di Salerno, Piano territoriale di coordinamento, adottato con delibera del Consiglio provinciale n. 145 del 18.12.2001, Relazione, pag. 18.

¹⁶ Tra le proposte menzioniamo: l’apertura al traffico civile dell’aeroporto di Pontecagnano, a condizione di un suo collegamento con il sistema stradale e con il sistema di trasporto collettivo; la riattivazione della linea Sicignano-Lagonegro; il potenziamento dei servizi di autolinea lungo l’asse stradale costiero; la realizzazione di servizi di trasporto collettivo via mare integrati con i servizi su ferro e su gomma e con il trasporto individuale e il conseguente adeguamento degli approdi esistenti lungo la costa; la realizzazione del collegamento lungo la strada Aversana fino a Capaccio, a servizio del traffico locale; l’adeguamento della strada statale della costiera amalfitana e delle strade extraurbane principali convergenti su Roccadaspide, attraverso interventi puntuali di sistemazione dei punti di maggiore crisi.

¹⁷ Si vedano anche le misure previste nell’asse IV.2 del Por 2000-2006 della Regione Campania.

¹⁸ Non possiamo trascurare il fatto che sono trascorsi 9 anni dalla definizione degli indirizzi per la redazione del Ptc e 7 anni dalla redazione degli studi di settore. Sono quindi già maturi i tempi per avviare l’aggiornamento del piano, sebbene quest’ultimo non sia ancora entrato in vigore.