Carmela Coppola

Il nuovo condono edilizio è disciplinato dall’art. 32 del Dl 30 settembre 2003, n. 269 – Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici – convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, con modificazioni.

L’art. 32 intitolato “Misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni delle aree demaniali”, prevede e disciplina un nuovo condono edilizio esteso all’intero territorio nazionale, di carattere eccezionale rispetto al titolo abilitativo di permesso di costruire in sanatoria, disciplinato dagli artt. 36 e 45 del Dpr 380/2001.

Le nuove disposizioni sul condono rinviano a quelle dei capi IV e V della legge 47/1985, e successive modificazioni e integrazioni (art. 39, legge 724/1994), cui si apportano solo limitate innovazioni.

L’emanazione della legge sul condono ha ingenerato, sul nascere, una situazione di conflitto tra amministrazioni regionali e governo centrale derivante dal considerare la sanatoria edilizia ascrivibile alla materia del governo del territorio¹, definita materia di legislazione concorrente Stato-regioni dall’art. 117 della Costituzione (modificato dall’art. 3 della legge costituzionale 3/2001), in tal caso la potestà legislativa spetta alle regioni, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

La concorrenza Stato-regioni riguardo la potestà legislativa ha generato dei conflitti normativi tra la legge statale e le diverse leggi regionali emanate dai governi locali relativamente al proprio territorio, con conseguente confusione, sia delle amministrazioni locali che dei cittadini, nell’incertezza dell’applicabilità delle nuove norme.

In tale scenario alcune amministrazioni regionali, ritenendo di essere assoggettate passivamente alla nuova sanatoria, hanno emanato leggi che consideravano inapplicabile nei propri ambiti territoriali la legge sul condono edilizio emanata dal Governo a livello nazionale; altre regioni, pur ammettendo la sanatoria, hanno formulato criteri e limiti molto restrittivi quasi da vanificare il principio ispiratore della legge statale, ovvero il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Prima di esaminare gli esiti dei numerosi ricorsi giudiziari, promossi dinanzi alla Corte costituzionale sia da parte delle regioni che delle istituzioni, conseguenti alla lotta di competenze sulla materia del condono, è il caso di esporre sinteticamente i contenuti della normativa statale impugnata.

L’art. 32 in sintesi

Ambito di applicazione

Opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003.

Ampliamenti

Opere abusive che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30% della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi².

Nuove costruzioni

Opere abusive relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi³.

Tipologie di opere sanabili

a) Nell’ambito dell’intero territorio nazionale:

- tipologia 1. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;

- tipologia 2. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del presente provvedimento;

- tipologia 3. Opere di ristrutturazione edilizia come definite dall’art. 3, comma 1, lettera d) del Dpr 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio.

b) Nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47:

- tipologia 4. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’art. 3, comma 1, lettera c) del Dpr 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, nelle zone omogenee A di cui all’art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;

- tipologia 5. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’art. 3, comma 1, lettera c) del Dpr 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio;

- tipologia 6. Opere di manutenzione straordinaria, come definite all’art. 3, comma 1, lettera b) del Dpr 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.

Con le nuove disposizioni le opere di tipologie 4, 5 e 6, realizzate nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’art. 32, legge 47/1985, possono essere sanate in attuazione di legge regionale che specifichi la possibilità, le condizioni e le modalità della sanatoria⁴.

Opere abusive non suscettibili di sanatoria

Fermo restando quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 47/1985, non sono suscettibili di sanatoria le seguenti opere:

- opere eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva per associazione di tipo mafioso, riciclaggio o impiego di denaro di provenienza illecita;

- opere per le quali non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 marzo 2003, n. 3274;

- opere realizzate su aree pubbliche qualora non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali.

Vengono confermate le ipotesi di insanabilità di cui all’art. 33 della legge 47/1985 (vincoli di inedificabilità):

- opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;

- ove il vincolo di inedificabilità sia stato imposto dopo l’esecuzione delle opere, la costruzione è suscettibile di sanatoria, sempre che si verifichino condizioni indicate alle lettere a), b) e c) dall’art. 32 della legge 47/1985;

- opere realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli artt. 6 e 7 del DLgs 490/1999;

- opere che insistano su aree boscate o su pascolo i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco nell’ultimo decennio;

- opere realizzate nei porti e nelle aree appartenenti al demanio marittimo, lacuale e fluviale, nonché nei terreni gravati da diritti di uso civico.

Sanatoria di opere realizzate su aree demaniali o di proprietà dello Stato

Gli abusi edilizi realizzati su aree di proprietà dello Stato o che fanno parte del demanio statale possono essere sanati tramite l’agenzia del demanio territorialmente competente che accerti la disponibilità dello Stato o ad alienare a titolo oneroso l’area su cui è stato realizzato l’immobile o a garantire onerosamente il diritto al mantenimento dell’opera sul suolo per non oltre 20 anni.

Sanatoria di opere realizzate su aree di proprietà di enti pubblici territoriali

Per gli abusi edilizi realizzati su aree di proprietà degli enti pubblici territoriali non è prevista la cessione del suolo in proprietà, ma la sola concessione dell’uso dell’area secondo precise regole.

Il silenzio-assenso

La nuova legge dispone che il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione da allegare alla domanda, della denuncia in catasto, della denuncia del pagamento Ici, nonché delle denunce della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l’occupazione del suolo pubblico, da presentare entro il 30 giugno 2005, nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l’adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria⁵.

La mappa dei ricorsi delle regioni e delle istituzioni

La Costituzione indica, come conseguenza alla invasione di campo da parte dello Stato nelle competenze delle regioni, la possibilità che le regioni promuovano questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale, di fatto sollevata contro l’articolo 32 del Dl 269/2003, dalle Regioni Campania, Friuli Venezia Giulia, Toscana, Umbria, Basilicata, Emilia Romagna, Lazio e Marche.

Oltre le suddette eccezioni si richiama anche la questione di legittimità costituzionale sollevata in via incidentale anche dal Tar Piemonte, da quello dell’Emilia Romagna (sezione di Parma) e dal Tribunale di Verona.

Le motivazioni addotte contro la legge statale sono di varia natura:

- violazione delle competenze regionali: l’edilizia rientra nel governo del territorio, pertanto lo Stato può dettare solo norme di principio e non di dettaglio;

- violazione del principio di uguaglianza tra i cittadini;

- assenza dei requisiti di eccezionalità e contingenza;

- limitato margine di manovra delle autonomie regionali;

- violazione del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo.

Inoltre le regioni ricorrenti, in subordine, prospettano alcune doglianze rivolte nei confronti di specifiche disposizioni dell’art. 32 impugnato, in particolare l’illegittimità costituzionale:

- del comma 26, lettera a), nella parte in cui subordina alla legge regionale la sanabilità degli abusi minori in zone non vincolate, mentre sottrae alla decisione regionale gli abusi maggiori e gli abusi minori in zone vincolate;

- del comma 37, nella parte in cui prevede la formazione del silenzio-assenso nei confronti delle istanze di sanatoria;

Nella mappa dei ricorsi si rileva anche quello della Presidenza del Consiglio contro le leggi con cui Friuli Venezia Giulia, Toscana, Marche ed Emilia Romagna hanno bloccato gli effetti amministrativi del condono.

Infine, il conflitto di attribuzioni sollevato dallo Stato nei confronti della delibera con cui la Regione Campania ha vietato la sanatoria sul proprio territorio.

Le sentenze della Corte costituzionale

Con le sentenze 196, 198, 199 e la ordinanza 197 depositate in data 28 giugno 2004, la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità della legge sul condono edilizio sollevata dalle regioni, nonché sui ricorsi con cui la Presidenza del Consiglio ha sollevato la questione di legittimità costituzionale avverso le norme regionali che statuiscono la non applicazione nel proprio territorio di disposizioni dello Stato.

Vediamo sinteticamente i contenuti delle sentenze.

Sentenza 28.6.2004, n. 196

Questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 del Dl 269/2003

Ricorso delle Regioni Campania, Friuli Venezia Giulia, Toscana, Umbria, Basilicata, Emilia Romagna, Lazio e Marche

La Corte costituzionale dichiara la parziale illegittimità costituzionale dell’art. 32 del Dl 269/2003 nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione 326/2003, limitatamente:

- al comma 25, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati;

- al comma 26, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’allegato 1;

- al comma 14, nella parte in cui non prevede il rispetto della Lr di cui al comma 26;

- al comma 33, nella parte in cui prevede le parole “entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto” anziché le parole “tramite la legge di cui al comma 26”;

- al comma 37, nella parte in cui non prevede che la Lr di cui al comma 26 possa disciplinare diversamente gli effetti del prolungato silenzio del comune;

- al comma 38, nella parte in cui prevede che sia l’allegato 1 dello stesso Dl 269/2003, anziché la Lr di cui al comma 26, a determinare la misura dell’anticipazione degli oneri concessori, nonché le relative modalità di versamento;

- nella parte in cui non prevede che la Lr di cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla legge statale;

- al comma 49 ter;

- inoltre dichiara l’illegittimità costituzionale dell’allegato 1, nella parte in cui determina la misura dell’anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di versamento.

Con la sentenza 196, la Consulta evidenzia come l’art. 32 del Dl 269/2003 riserva alle regioni ambiti di intervento assai ristretti ed entro termini molto esigui, malgrado l’intervenuto accrescimento dei loro poteri in conseguenza della recente riforma della Costituzione (Titolo V, parte II).

Dalla sentenza emerge che la legge statale che ha reso applicabile il condono risulta illegittima nella parte in cui non ha previsto limiti, criteri e modalità cui le amministrazioni regionali avrebbero dovuto attenersi nell’applicare sul proprio territorio la manovra del condono. In altri termini lo Stato redige la norma a livello nazionale, che contiene i principi generali della manovra che intende realizzare, e alle regioni spetta il potere di adeguare le disposizioni al proprio territorio.

La Consulta, riconoscendo il ruolo legislativo delle regioni nella attuazione della legge sul condono edilizio sancisce: “… il legislatore nazionale dovrà provvedere a ridefinire i termini previsti, per gli interessati, nei commi 15 e 32 dell’art. 32, nonché nell’allegato 1 … é peraltro evidente che la facoltà degli interessati di presentare la domanda di condono dovrà essere esercitabile in un termine ragionevole a partire dalla scadenza del termine ultimo posto alle regioni per l’esercizio del loro potere legislativo.

In considerazione della particolare struttura del condono edilizio straordinario qui esaminato, che presuppone un’accentuata integrazione fra il legislatore statale e i legislatori regionali, l’adozione della legislazione da parte delle regioni appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore nazionale …”.

Inoltre la sentenza precisa che, nell’ipotesi che una regione o provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel termine massimo prescritto (nella legge statale a emanarsi), trova applicazione, in via sostitutiva, la disciplina statale.

Ordinanza 28.6.2004, n. 197

Questione di legittimità costituzionale dell’art. 32 del Dl 269/2003 – Ricorso dei Tar

La Corte costituzionale, per la parziale coincidenza delle censure proposte dai Tar con quelle sollevate da diverse regioni, decide la riunione dei giudizi richiamando la sentenza 196 con cui ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale della normativa impugnata.

Sentenza 28.6.2004, n. 198

Ricorso della Presidenza del consiglio contro le leggi regionali del Friuli Venezia Giulia, Toscana, Marche ed Emilia Romagna

La Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale:

- della legge della Regione Toscana 4 dicembre 2003, n. 55;

- della legge della Regione Friuli Venezia Giulia, 11 dicembre 2003, n. 22;

- dell’art. 4 della legge della Regione Marche, 23 dicembre 2003, n. 29;

- della legge della Regione Emilia Romagna, 16 gennaio 2004, n. 1.

Così motiva la sentenza “… Ciò che è implicitamente escluso dal sistema costituzionale è che il legislatore regionale (così come il legislatore statale rispetto alle leggi regionali) utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna, anziché agire in giudizio dinanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell’art. 127 Cost. Dunque né lo Stato né le regioni possono pretendere, al di fuori delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti legislativi tramite proprie disposizioni di legge …”.

Di fatto le leggi regionali impugnate non si limitano ad adottare una legislazione più restrittiva della sanatoria edilizia, o parzialmente diversa rispetto a quanto previsto dall’art. 32 del nuovo condono edilizio ma negano in assoluto la possibilità di applicare la sanatoria edilizia statale di tipo straordinario nel territorio regionale.

Sentenza 28.6.2004, n. 199

Ricorso del Presidente del consiglio per conflitto di attribuzioni contro la deliberazione della Giunta della Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827

La Corte costituzionale, con motivazioni analoghe a quelle della suddetta sentenza 198, annulla la deliberazione della Giunta della Regione Campania 30 settembre 2003, n. 2827 (Integrazione alle linee guida per la pianificazione territoriale regionale in Campania, di cui alla delibera di Giunta regionale n. 4459 del 30.9.2002, in materia di sanatoria degli abusi edilizi), dichiarando che non spetta alla Regione Campania adottare un atto con il quale si nega efficacia, all’interno del proprio territorio, ad un atto legislativo dello Stato.

L’adeguamento alle sentenze della Corte costituzionale

In esecuzione della sentenza della Corte costituzionale del 28 giugno 2004, n. 196, il governo ha emanato il Dl 12 luglio 2004, n. 168, convertito nella legge 30 luglio 2004, n. 191, con cui stabilisce un termine di quattro mesi (dall’entrata in vigore del decreto) entro cui le regioni possono emanare la legge regionale per adeguare la legge di sanatoria al proprio territorio.

Le nuove domande di condono potranno essere presentate tra l’11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004.

Il 12 novembre 2004 scade il termine entro cui le regioni dovranno legiferare in tema di condono.

Per le regioni che entro tale termine non avranno approvato la legge regionale varrà la disciplina nazionale espressa dal Dl 269/2003 con le modifiche apportate dalle sentenze della Corte costituzionale.

Allo stato attuale, diverse regioni hanno già disciplinato la materia del condono in linea con le direttive della Consulta, altre sono ancora in una fase di predisposizione del disegno di legge, si registra, comunque, nei governi locali, l’orientamento prevalente verso norme molto più restrittive rispetto alla legge nazionale per ridimensionare il più possibile il raggio d’azione del condono (Tabella 1).

Note

¹ Per ciò che riguarda l’art. 117 Cost., la Corte costituzionale ha chiarito, con le sentenze nn. 303 e 362 del 2003, che nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia i poteri legislativi regionali sono senz’altro ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in tema di governo del territorio.

² La Corte costituzionale, con sentenza 28 giugno 2004, n. 196, ha dichiarato l’illegittimità del comma 25 nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati.

³ Una circolare del Ministero delle infrastrutture, non ancora disponibile, che fissa nuovi punti sull’applicabilità del condono, preciserebbe il divieto di condonare le nuove costruzioni non residenziali.

⁴ La Corte costituzionale, con sentenza 28 giugno 2004, n. 196, ha dichiarato l’illegittimità del comma 26 nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’allegato 1.

⁵ La Corte costituzionale, con sentenza 28 giugno 2004, n. 196, ha dichiarato, l’illegittimità del comma 37, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa disciplinare diversamente gli effetti del prolungato silenzio del comune.

La fotografia 1 è tratta da “Storia della città. La città contemporanea”, di Leonardo Benevolo, Editori Laterza, 1993.

Un quartiere di abitazioni abusive in formazione, alla periferia di Lima