Il programma strategico Vesuvia

Francesco Escalona

Il Programma Vesuvìa promosso dall’Assessore all’Urbanistica della Regione Campania Marco Di Lello e predisposto dagli urbanisti Attilio Belli e Francesco Escalona e dal vulcanologo Paolo Gasparini, punta a innescare una nuova fase di sviluppo sostenibile del territorio del Vesuvio in maniera strettamente collegata con le improrogabili scelte finalizzate all’attenuazione del grave rischio vulcanico.

L’idea forza del programma è “La scelta possibile: il rischio diventa una risorsa”.

Si tratta di una strategia innovativa da attuarsi attraverso un complesso sistema di azioni integrate territoriali, materiali e immateriali, a breve, media e lunga scadenza, sul modello sperimentato nei progetti integrati territoriali (Pit) del programma operativo della Regione Campania (Por). In particolare si punta, in una fase tranquilla del vulcano, a trasformare il potenziale rischio determinato da una sempre possibile crisi esplosiva del Vesuvio, in una opportunità di sviluppo territoriale a partire da alcuni fattori indotti dalle politiche di mitigazione del rischio che creano le opportunità per il recupero e la valorizzazione dello straordinario patrimonio culturale e naturale vesuviano.

Dal mese di dicembre hanno preso l’avvio le prime azioni di riduzione incentivata della densità abitativa, sostenute da risorse ordinarie regionali e da fondi comunitari del Por Campania 2000/2006.

Recentemente è stato presentato il piano territoriale regionale (Ptr) che traccia il quadro di riferimento per la pianificazione regionale dei prossimi anni ricercando, in maniera innovativa, una sempre più stretta relazione tra i processi di pianificazione e i contenuti e i tempi della programmazione delle risorse regionali e comunitarie. L’approvazione, nel mese di dicembre, della legge per il governo del territorio campano rende ormai imminente l’adozione del Ptr.

Vesuvìa costituisce la prima azione sperimentale complessa che attua i contenuti del Ptr.

Il programma

L’area interessata dal Programma Vesuvìa riguarda un territorio con una popolazione di circa 550.000 abitanti distribuiti nei 18 comuni che cingono strettamente il cono del Vesuvio, pochi chilometri a est dalla città di Napoli.

L’attività vulcanica – senza fenomeni significativi dal 1944, anno dell’ultima eruzione – è monitorata con continuità e con metodologie di punta dall’Osservatorio vesuviano, sezione dell’Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia.

Attualmente non si rilevano indizi che possano far pensare ad un risveglio immediato del vulcano.

Pur tuttavia era ormai improrogabile voltare pagina rispetto allo sciagurato modello di sviluppo attuato negli ultimi 50 anni, riaffermando con decisione che “il Vesuvio non è una montagna” ma un vulcano attivo e pericoloso, sito all’interno di un territorio metropolitano ad altissima densità abitativa per la quale è da anni segnalata da più parti la necessità e l’urgenza di approntare politiche specifiche.

Nella presentazione del programma occorre partire da alcune considerazioni preliminari:

- l’area metropolitana napoletana è circondata da tre vulcani attivi: il Vesuvio, i Campi Flegrei e, in misura significativamente minore, l’isola d’Ischia;

- le pericolosità eruttive dell’area vesuviana e della vicina area flegrea, poste rispettivamente a est e a ovest di Napoli, sono attualmente di consistenza tra loro paragonabili, in quanto il più breve periodo di ritorno di eruzioni esplosive per il Vesuvio rispetto ai Campi Flegrei è bilanciato dal fatto che questi ultimi, da circa trenta anni, sono caratterizzati da una vivace dinamica, che ha raggiunto il culmine nel periodo bradisismico 1982-1984;

- la probabilità che avvenga un’eruzione nei prossimi decenni è abbastanza bassa, ma l’alta densità di popolazione e di beni esposti rende il rischio vulcanico, soprattutto nell’area vesuviana, molto elevato a causa del numero degli abitanti e delle caratteristiche dell’eruzione attesa;

- è molto probabile che un’eruzione possa essere prevista in base alla comparsa di fenomeni precursori, quali terremoti e sollevamenti del suolo;

- la Prefettura di Napoli e la Protezione Civile hanno elaborato un piano di emergenza (in corso di aggiornamento), nel quale le azioni previste, che hanno come evento culminante l’evacuazione delle aree più esposte, sono basate sull’intensità dei precursori e sulla loro relazione con la susseguente eruzione;

- in tale contesto l’alta densità abitativa richiede attualmente tempi di allarme di 7-10 giorni, rendendo molto elevata la probabilità che l’allarme dato sia falso, cioè non seguito da eruzione, con evidenti enormi danni economici e con problemi rilevanti sulla scelta del momento di ritorno della popolazione;

- durante e dopo la messa a punto del piano di emergenza sono stati raccolti numerosi dati sia sulla vulnerabilità a eruzioni che alla vulnerabilità sismica dei comuni vesuviani;

- al di là dei fattori legati alla incolumità delle popolazioni, anche in caso di eventi vulcanici di non particolare gravità, lo spostamento di centinaia di migliaia di cittadini vesuviani in 18 regioni italiane – una città per ogni regione – così come previsto dall’attuale piano di evacuazione predisposto dal Dipartimento per la Protezione civile, anche per lunghi periodi, produrrebbe una crisi di carattere sociale ed economico dell’area metropolitana napoletana con vaste influenze regionali e nazionali.

Sulla base di tali premesse, la Regione Campania ha promosso una politica di riconversione territoriale, a breve, medio e lungo termine, condivisa dalle comunità locali, per affrontare con decisione la trasformazione dello sciagurato modello di sviluppo perseguito negli ultimi 50 anni in questa parte importante del territorio della Campania ad alto rischio vulcanico.

Tale politica prende le mosse dalle “Linee Guida per la pianificazione territoriale regionale”, approvate nel 2002 e si concretizza nel luglio 2003 con il varo da parte della Giunta regionale del programma di azioni per la mitigazione del rischio Vesuvio, denominato Vesuvìa, che si configura come l’attuazione pilota di uno dei 10 campi territoriali complessi di intervento individuati dal Ptr, prossimamente all’esame del Consiglio regionale.

Gli obiettivi primari

Il Programma Vesuvìa punta in prima istanza, in un periodo prestabilito di media scadenza (quindici anni), alla riduzione progressiva del rischio vulcanico attraverso il raggiungimento di tre obiettivi primari:

1. la riduzione della popolazione;

2. il miglioramento delle vie di fuga e della mobilità dell’area;

3. l’educazione delle popolazioni alla corretta convivenza col rischio.

Il grado di successo di ognuno di questi obiettivi influisce strettamente sugli altri. Ad esempio: un minore rischio vulcanico si ottiene riducendo la popolazione dell’area vesuviana fino a valori tali da abbassare sensibilmente la probabilità di errore collegata a evacuazioni provocate da falsi allarmi (ad esempio una probabilità di errore inferiore al 10% contro l’attuale il 60-90%). In tale caso infatti la decisione di evacuazione potrà essere presa dalle autorità competenti non più di 48 ore prima dell’evento eruttivo atteso abbassando così, notevolmente, i margini di falso allarme e quindi l’eventuale inutile e oneroso spostamento di 550.000 persone. Ma è evidente che la riduzione della popolazione potrà essere di minore entità in funzione del progressivo miglioramento della mobilità di uomini e mezzi nell’area e/o della capacità di eseguire ordinatamente la eventuale evacuazione, fattori questi assolutamente interdipendenti.

Questi obiettivi, mano a mano che si andranno a realizzare, creeranno nuove precondizioni per la riqualificazione urbana e territoriale trasformandosi in veri e propri fattori per uno sviluppo sostenibile dell’area, attualmente ipercongestionata, ma che ospita tra l’altro: quattro siti patrimonio mondiale dell’Unesco (Pompei, Ercolano, Oplonti e Stabia); il sistema delle ville vesuviane settecentesche del Miglio d’oro; la Reggia di Portici e il sito borbonico di Quisisana; le acque e le terme di Castellammare di Stabia nonché la straordinaria filiera di aziende orafe e artigianali costituita intorno alla lavorazione del corallo di Torre del Greco.

Più nello specifico la politica territoriale regionale sopra descritta si articola nel seguente sistema di azioni.

1. Diminuzione della densità abitativa, attraverso:

- la approvazione della Lr 21/2003 che ha vietato per sempre la realizzazione di nuove costruzioni residenziali nel territorio dei 18 comuni vesuviani;

- il rafforzamento delle politiche di contrasto all’abusivismo edilizio e alle reiterazioni del condono edilizio con provvedimenti regolamentari e normativi e il sostegno economico alle demolizioni delle costruzioni abusive;

- la promozione di una serie di incentivi normativi ed economici rivolti principalmente a favorire lo spostamento consensuale:

a) di quella parte della popolazione storicamente e culturalmente non radicata;

b) di quelle funzioni non compatibili con i valori esistenti e con il rischio prospettato.

Sono già stati varati in tal senso due bandi rivolti a famiglie vesuviane interessate all’acquisto della prima casa in comuni esterni alla zona rossa. Il primo bando ha registrato più di 3276 domande (circa 10.000 persone).

Con la già citata Lr 21/2003 la regione ha previsto anche che venga riservato a cittadini vesuviani della zona rossa che aderiscono al programma, il 20% degli alloggi di edilizia residenziale pubblica che verranno realizzati nel territorio regionale. I bandi riguardanti i programmi complessi di riqualificazione dei centri storici campani già prevedono premialità per i comuni che riservano alloggi per i cittadini vesuviani.

2. La riqualificazione del territorio e delle attività produttive, collegata alla diffusa dismissione di funzioni residenziali stabili, attraverso:

a) la demolizione di parti di edilizia di scarso valore;

b) la rinaturalizzazione del territorio e il restauro del paesaggio; azione già attivata attraverso gli interventi del Pit del Parco del Vesuvio;

c) la riqualificazione urbana dei centri storici e la valorizzazione degli stessi in stretta connessione con lo straordinario patrimonio archeologico. Azione già in parte attivata attraverso alcuni interventi del Pit Pompei-Ercolano e sistema archeologico vesuviano e attraverso i bandi per il sostegno alle piccole e medie imprese delle misure 2.2 e, prossimamente, 1.10 del Por Campania, che prevedono specifiche premialità tese alla riconversione delle abitazioni in attività produttive coerenti.

3. La costruzione di un adeguato sistema di vie di fuga che allo stesso tempo funzionino come infrastrutture di collegamento e di interconnessione per favorire la possibilità dei vesuviani di risiedere in zone sicure continuando a lavorare nell’area. Tali azioni sono già state attivate attraverso la messa in coerenza di interventi dell’Asse VI del Por Campania e del Pit Portualità turistica.

4. L’informazione e la sensibilizzazione capillare delle amministrazioni pubbliche e delle popolazioni, con apposite campagne informative (opuscoli, volantini, spot radio e televisivi, lungometraggi, accordi con fiction) e programmi specifici per i giovani, costruiti in collaborazione con le scuole del territorio, per imparare a fronteggiare adeguatamente le situazioni a vario grado di emergenza ma anche per aumentare la conoscenza dei valori esistenti e la condivisione delle opportunità di sviluppo collegate alle risorse inespresse.

Rapporto tra programmazione e pianificazione

Un programma di tale portata e con obiettivi così ambiziosi ha costi molto elevati, che possono essere affrontati solo se vengono inquadrati in una strategia di riqualificazione ambientale come premessa per la nascita di un nuovo sviluppo economico e sociale, e in presenza di grandi risorse inespresse.

La Regione Campania sta perciò costruendo progressivamente un sistema di coerenze e di strette relazioni tra la pianificazione e la programmazione regionale e comunitaria che vede nel Programma Vesuvìa un banco di prova importante:

a) nella proposta di Ptr, recentemente presentato pubblicamente con l’avvio della fase concertativa, il territorio vesuviano viene rappresentato come uno dei 10 campi territoriali complessi della pianificazione regionale, ovvero come un’area strategica per lo sviluppo regionale dove si rilevano una molteplicità di problematiche ma anche di opportunità di sviluppo e di enti competenti.

Per la pianificazione strategica nei campi territoriali complessi, il Ptr prevede il coordinamento regionale finalizzato alla individuazione e implementazione di sistemi di azioni fortemente coordinate e concertate;

b) il territorio dei 18 comuni afferisce a 2 dei 45 sistemi territoriali di sviluppo (Sts) con cui il Ptr interpreta il territorio della regione: il sistema Miglio d’oro, sulla costa, e il sistema Comuni vesuviani, nell’entroterra;

c) il Parco nazionale del Vesuvio ha approvato nel mese di luglio il piano del parco che comprende indirizzi e norme coerenti sia con il piano territoriale di coordinamento provinciale che con il Ptr, ricercate attraverso un sistema di intese istituzionali propedeutiche;

d) la proposta di Ptr, inoltre, traccia alcuni indirizzi per la messa in coerenza con Vesuvìa dei Pit comunitari attualmente in corso, proponendo per la nuova fase 2007/2013, la costruzione di Pit coincidenti con gli Sts preliminarmente individuati anche nell’ottica di Vesuvìa.

Il piano strategico operativo

Nel mese di dicembre ha avuto concreto avvio la formazione del piano strategico operativo (Pso) che, coordinato dalla Provincia di Napoli, dovrà nel giro di sei mesi individuare un sistema di interventi strategici che proveranno a innescare processi di riqualificazione urbana resi possibili anche sulla scorta dei primi risultati delle azioni di decongestione residenziale.

Per prevedere e controllare gli effetti della strategia di decongestionamento della zona rossa vesuviana sul resto del territorio regionale, anche in relazione alle opposte problematiche di spopolamento delle aree interne, è stato nella stessa data varato un apposito studio a scala regionale, strettamente collegato al Pso.

Tempi e modi. Il ruolo delle amministrazioni locali

Il programma in considerazione della particolare complessità è stato previsto a breve, media e lunga durata (2006-2013-2050) e prevede una sua periodica messa a punto con la predisposizione di appositi studi e strumenti per il monitoraggio socio-economico degli effetti delle azioni di volta in volta attivate. Il processo di riconversione territoriale, coordinato dalla Regione Campania, sarà governato, in ogni sua fase, attraverso il pieno coinvolgimento delle autonomie locali. È stata a tal fine insediata l’Assemblea istituzionale dei sindaci della comunità soggetta a rischio, che affianca la regione, la provincia, il Parco del Vesuvio e la prefettura nella gestione del processo. È stato inoltre istituito il Forum del partenariato socio-economico, strumento indispensabile per alimentare e indirizzare il processo di sviluppo socio-economico.

Il governo del processo di attuazione di Vesuvìa

Per coordinare nel breve/medio tempo il processo di riconversione territoriale, la regione sta procedendo alla costituzione di un apposito ufficio speciale con funzioni di coordinamento intersettoriale e interistituzionale delle iniziative.

Contemporaneamente, in stretta collaborazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, è in corso uno specifico studio di fattibilità finalizzato a individuare le caratteristiche di una società per la trasformazione territoriale, o di un ente analogo, che dovrà, a medio/lungo termine, attuare le complesse politiche di riequilibrio e di gestione del patrimonio immobiliare che si renderà via via disponibile in seguito al dispiegarsi delle varie azioni di delocalizzazione avviate.

La missione della società, partecipata dalle autonomie locali, dovrebbe essere quella di acquisire al proprio patrimonio gli immobili residenziali liberati o liberabili al fine di valorizzarli e di gestirli in coerenza con gli obiettivi di Vesuvìa.