Giancarlo Deplano

Michele Campagna

La Sardegna si trova ancora oggi in condizioni di ritardo nell’applicazione delle direttive europee e della legislazione nazionale in materia di valutazione di impatto ambientale (Via) e valutazione ambientale strategica (Vas). Diversamente da altre regioni italiane che hanno già adottato i propri strumenti legislativi, in Sardegna ancora si attende una specifica normativa regionale di riferimento. In queste condizioni, le procedure di Via si riferiscono a leggi e circolari che, fornendo un quadro di riferimento parziale, non consentono in generale di implementare procedure condivise agili ed efficaci.

La Vas in Sardegna: primi passi

Le esperienze di Vas si riferiscono in Sardegna alle iniziative portate avanti presso l’Assessorato regionale per la difesa dell’ambiente, per ottemperare alle disposizioni del quadro comunitario di sostegno (Qcs) per le regioni italiane Obiettivo 1 (2000-2006). A tal fine, la neo-istituita Autorità ambientale, coadiuvata dalla task force ambientale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, sta procedendo alla valutazione ex ante ambientale (Vea) dei progetti inseriti nel programma operativo regionale (Por) della Sardegna. Le attività si sono articolate in una fase di costruzione delle basi conoscitive e degli indicatori di contesto, ed in una fase di analisi delle misure del Qcs del Por, in accordo con le direttive del piano operativo concordato con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e dall’agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (Anpa).

Sono stati individuati, inizialmente, i settori di interesse specifico per la messa a punto della procedura Vea coerenti con le peculiarità, le vulnerabilità e le vocazioni del territorio sardo, provvedendo all’integrazione delle tematiche proposte dalla Commissione europea con quelle dell’Ambiente marino e costiero e dell’Ambiente rurale e montano. Inoltre, a causa della rilevanza dell’attività estrattiva nella storia del territorio isolano la tematica suolo è stata modificata in suolo e sotto-suolo. Infine, in ottemperanza della delibera Cipe 4 agosto 2000, riferita alle modalità attuative del Qcs, è stata considerata un’ulteriore tematica relativa a patrimonio culturale e paesaggio, che comprende anche gli assetti della tutela del patrimonio storico-architettonico, archeologico e paesaggistico.

Alla definizione degli indicatori, costruiti per garantire la base conoscitiva necessaria per le successive fasi di analisi, è seguita la verifica di attendibilità dei dati prodotti e posseduti presso gli enti locali e differenti soggetti istituzionali presenti nel territorio regionale. Queste attività hanno consentito la redazione di una mappa della meta-informazione. Il set definitivo di indicatori è stato, quindi, definito con il coordinamento tecnico-scientifico dell’Anpa secondo il modello determinanti, pressioni, stato, impatti, risorse (Dpsir, in forma semplificata Psr). Infine, si è proceduto all’acquisizione e all’aggiornamento dei dati e all’elaborazione degli indicatori.

Alla costruzione della base di conoscenza è seguita la fase analitica della messa a punto delle procedure per la Vea, in cui sono stati stimati gli impatti ambientali attesi relativamente a 31 misure del complemento di programmazione (CdP) del Por. Le tabelle riassuntive delle stime per ciascuna misura sono state pubblicate con gli indicatori utilizzati e una raccolta normativa aggiornata nel sito web http://www.regione.sardegna.it/ambiente/autorita_ambientale/index.htm

Il documento è strutturato in due parti: la prima contiene la descrizione della “situazione di riferimento” per ciascuna tematica ambientale; la seconda riguarda gli effetti attesi e le disposizioni ambientali con riferimento alle misure del CdP. Il documento, infine, si completa di tre allegati: analisi ambientali; mappa della meta-informazione; quadro di sintesi della normativa.

Si prevede il completamento e la conclusione del progetto della Vea entro dicembre 2003 e che, successivamente, la procedura di valutazione strategica sarà portata avanti da una commissione indipendente del ministero che la utilizzerà come strumento per la rimodulazione dei finanziamenti delle misure pregresse del piano di sviluppo del Mezzogiorno.

La Via in Sardegna: un processo in itinere

In Sardegna, l’attuazione del Dpr 12.4.1996 trova il primo riferimento nella legge finanziaria regionale 1/1999, art. 31, secondo la quale la regione è responsabile, attraverso l’Assessorato per la difesa dell’ambiente, come organo tecnico, dell’istruttoria delle procedure di Via per i progetti dell’allegato A del decreto presidenziale, e di quelli dell’allegato B se ricadenti in aree sottoposte a vincoli di tutela culturale o paesaggistica. Secondo questo primo atto legislativo l’istruttoria deve essere contenuta nei termini di 150 giorni ed è soggetta a pubblicità obbligatoria. L’art. 31 dà le prime indicazioni sommarie relativamente alle procedure di Via e rimanda al decreto presidenziale per ulteriori approfondimenti; esso è reso operativo dalla deliberazione della Giunta regionale 36/39 del 2 agosto 1991, fornendo le procedure attuative. La Lr 15/2002, art. 8, definisce la normativa concernente le procedure di Via relative alle Concessioni minerarie e autorizzazioni di cava. Infine, la legge finanziaria regionale 3/2003 assoggetta a procedura di Via anche i progetti ricadenti nelle aree inserite dall’amministrazione regionale nella Rete Natura 2000, in attuazione della Direttiva 92/43/Cee. La stessa legge stabilisce, inoltre, che saranno sottoposti a procedure di Via gli “impianti industriali per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento ovunque localizzati”.

Ne deriva che in mancanza di una definizione completa dei quadri di riferimento normativi specificatamente riferiti a differenti categorie di opere, si genera incertezza nei proponenti e nell’amministrazione pubblica responsabile di portare avanti procedure di valutazione efficaci caratterizzate da oggettività tecnica e trasparenza.

Per risolvere questa situazione di incertezza l’Assessorato per la difesa dell’ambiente della Regione Sardegna, ha bandito una gara d’appalto per la “Razionalizzazione e semplificazione delle procedure di impatto ambientale e integrazione delle risorse e funzionalità del servizio Sistema Informativo Ambientale ed Educazione Ambientale. (Sivea)”. È risultata vincitrice un’associazione temporanea d’impresa composta dall’Università degli Studi di Cagliari (Dipartimento di Ingegneria del Territorio e Dipartimento di Geoingegneria e Tecnologie Ambientali), dalla Progemisa spa e dal Consorzio Interuniversitario Nazionale per l’Ingegneria delle Georisorse (Cinigeo).

Allo stato attuale, lo studio alla base della definizione delle linee guida per la razionalizzazione e condivisione delle conoscenze del contesto e delle varie categorie di opere individuate è in fase di sviluppo. Le metodologie di ricerca e le procedure operative sono state concordate alla fine del mese di luglio 2003 con l’assessorato. Di seguito, sinteticamente, si riportano gli aspetti metodologici su cui si fondano le basi per la costruzione di una piattaforma conoscitiva di supporto cui riferire tecnologie operative informatizzate coerenti con gli strumenti legislativi forniti dal quadro normativo europeo, nazionale e regionale.

Via: processo conoscitivo condiviso

Le procedure di valutazione della compatibilità ambientale di piani e progetti possono essere per loro natura considerati processi decisionali basati sulla conoscenza. Nell’attuarsi del processo valutativo, gli enti preposti alla verifica della compatibilità ambientale, i soggetti proponenti e tutta la comunità sono, in diverso grado, coinvolti in un processo conoscitivo atto a valutare le possibili implicazioni per l’ambiente naturale e culturale che piani e progetti possono comportare. L’istituzionalizzazione dei processi di Via si fonda su forme di dialogo e analisi basate sulle conoscenze messe in essere dagli attori coinvolti. Al di là del suo valore tecnico-normativo, la procedura di valutazione si prefigura, dunque, come stimolo e occasione di un incremento della qualità progettuale proprio grazie alla necessità dello sviluppo di un approfondito livello di conoscenza del territorio e delle eventuali influenze che questo può comportare sul progetto.

Nell’ambito del singolo progetto, occorre tenere conto però della complessità della pratica amministrativa delle procedure di valutazione, che dal punto di vista organizzativo devono poter garantire processi equi, efficienti ed efficaci. A questo fine, la disponibilità di basi conoscitive condivise si rivela un utile strumento di supporto sia nelle fasi di costruzione di piani e progetti che in quelle della loro valutazione.

L’esito cogente delle procedure di valutazione, d’altra parte, rende appropriato che il progetto sia portato avanti per gradi durante lo svolgersi della procedura in modo da ridurre il rischio di eccessivi sforzi progettuali che potrebbero risultare privi di esito. L’interconnessione tra procedura di valutazione e sviluppo progettuale offre così un obbligo, ma anche un’opportunità per una maggiore consapevolezza sulla compatibilità ambientale degli interventi nell’articolazione progettuale che non può che incrementare la qualità del progetto. Dati, informazioni, conoscenza risultano essere, dunque, materia prima necessaria sia per lo sviluppo del progetto che della sua valutazione.

Per poter garantire un elevato grado di conoscenza, sia in fase di progetto che di valutazione da parte dei rispettivi soggetti responsabili, occorre, dunque, non solo disporre di ricche fonti informative, ma anche degli strumenti appropriati per una loro gestione efficace. La dimensione spaziale del progetto inserito nel territorio, implica che il processo conoscitivo non possa prescindere dalla dimensione geografica dell’informazione. Il sistema informativo territoriale (Sit) assume, così, il ruolo di strumento attraverso cui costruire la piattaforma tecnologica per una gestione efficiente, efficace e snella delle basi conoscitive necessarie per lo sviluppo progettuale e del processo di valutazione.

A livello europeo la consapevolezza dell’importanza dell’informazione, ed in particolare di quella prodotta dal settore pubblico, nello sviluppo di rapporti sussidiari tra enti pubblici, aperti a forme di trasparenza e partecipazione dei soggetti privati e del pubblico, nella pratica amministrativa ha favorito come esito lo sviluppo di politiche comunitarie che a vario titolo afferiscono al tema dell’informazione e, in particolare, anche dell’informazione spaziale. Tali politiche si esplicitano in varie forme che variano dalle direttive europee ai progetti di ricerca e sviluppo, ai libri bianchi e libri verdi ecc. e si riferiscono a vario titolo all’informazione, territoriale e non, all’infrastruttura tecnologica ed organizzativa necessaria per un suo efficace sfruttamento come mezzo di buon governo ma anche di sviluppo economico e fondano le basi per lo sviluppo di politiche nazionali e regionali nei territori della Comunità europea.

Per quanto riguarda l’informazione geografica, in particolare, il recente progetto Inspire (http://www.ec-gis.org/inspire) è promosso dal Joint Research Center, Institute for Environment and Sustainability di Ispra, al fine di promuovere lo sviluppo dell’infrastruttura dei dati spaziali in Europa (European Spatial Data Infrastructure, Esdi). L’obiettivo fondamentale del progetto è l’armonizzazione della produzione dei dati spaziali in Europa sia per quanto riguarda i formati che per i contenuti. L’esito atteso è la disponibilità di database geografici coerenti in Europa, come supporto per tutte le attività di governo e dello sviluppo del territorio.

Le implicazioni di tale processo relativamente allo sviluppo di procedure di Via a livello locale risultano nella disponibilità di una piattaforma condivisa su cui costruire processi progettuali e di valutazione in maniera efficiente ed efficace, che consenta di promuovere le iniziative di sviluppo del territorio nel rispetto dell’ambiente e dei principi della sostenibilità.

Nello specifico, la Regione autonoma della Sardegna (Ras), Assessorato enti locali finanze e urbanistica, è responsabile della produzione cartografica tecnica regionale a media-grande scala (1:10.000), ed ha avviato l’adeguamento delle proprie risorse informative ai principi di Inspire. In tal modo, è stato avviato un processo per lo sviluppo del sistema informativo territoriale regionale, attraverso cui, a partire dalla carta tecnica regionale (Ctr) di riferimento, gli enti pubblici o privati, produttori, detentori o utilizzatori di informazioni territoriali, potranno partecipare al processo di armonizzazione delle basi di dati territoriali, eliminando duplicazioni degli sforzi di produzione dei dati (l’informazione è prodotta e aggiornata da chi la produce), di omologazione e di condivisione dell’informazione territoriale. Ci si trova così ad operare in condizioni di coerenza secondo basi geografiche condivise di riferimento, che operano da catalizzatore per l’armonizzazione dei dati territoriali, consentendo la loro integrazione e una maggiore efficienza, efficacia ed economia nel loro utilizzo. Le basi di dati territoriali coerenti con la Ctr possono essere considerate il riferimento per l’integrazione anche dei dati disponibili presso il sistema informativo nazionale ambientale che per la Regione Sardegna è gestito a cura dell’Ufficio Sivea, Assessorato della difesa dell’ambiente, Regione autonoma della Sardegna, presso altre fonti dello stesso assessorato e presso altri enti con cui attivare eventuali protocolli di condivisione delle basi di conoscenza.

In tal modo, si creano i presupposti per la costruzione di un sistema informativo territoriale per la valutazione di impatto ambientale (Sit-Via) che consenta di integrare i dati territoriali certificati disponibili con tutti i dati ulteriori che si renderanno disponibili durante la sua implementazione ed uso che, in generale, possono derivare da:

- basi di dati territoriali sviluppati presso l’Assessorato per la difesa dell’ambiente;

- basi di dati territoriali condivise sviluppate da altri soggetti pubblici e privati;

- basi di dati sviluppate dai soggetti proponenti i progetti da sottoporre a procedure di valutazione di impatto ambientale.

Il Sit-Via, attraverso l’applicazione di sofisticate procedure di analisi Gis, assume un duplice uso di strumento esplorativo di analisi e di strumento normativo (quando le basi di dati di supporto siano certificate). Il ruolo normativo del Sit-Via cresce in importanza all’aumentare della quantità di dati certificati disponibili nei database geografici di riferimento.

La costruzione di un Sit condiviso, dunque, offre una piattaforma conoscitiva utile non solo allo svolgimento di procedure valutative dell’impatto ambientale di piani e progetti efficaci, efficienti e snelle, e del monitoraggio dei relativi processi di attuazione, ma si pone anche come condizione favorevole alla promozione di processi progettuali di qualità e come strumento per lo sviluppo di processi amministrativi trasparenti e aperti a forme di pubblica partecipazione, in accordo con gli obiettivi di sostenibilità dello sviluppo locale e regionale.

La disponibilità di un Sit sviluppato con i moderni strumenti dell’information communication technology (Ict) e delle tecnologie dell’informazione geografica consente da un lato di migliorare la produttività dei processi amministrativi e, dall’altro, consente una condivisione della conoscenza resa agile dalla riduzione dei costi di comunicazione dell’informazione.

Le condizioni tecnologiche, istituzionali e socio-culturali, risultano essere, dunque, in Sardegna favorevoli allo sviluppo di tale tipo di applicazioni di supporto ai processi di Via di piani e progetti. Nel caso particolare, attraverso l’implementazione del Sit-Via su Internet è possibile assolvere le seguenti funzionalità:

- collaborazione: attraverso la costruzione di un’applicazione Web-Gis è possibile sviluppare una piattaforma di lavoro attraverso cui i soggetti istituzionali coinvolti nel processo di valutazione accedono secondo protocolli protetti ai materiali di progetto presentati dai soggetti proponenti senza vincoli spazio-temporali (accesso remoto alla pratica durante intervalli di tempo predeterminati dall’ufficio responsabile della procedura). In questo modo è possibile ridurre i rallentamenti derivati dall’attuale necessità di riunione in conferenza di servizi per le procedure di valutazione;

- supporto progettuale: attraverso un’interfaccia web i soggetti responsabili della procedura di Via distribuiscono (gratuitamente o a pagamento), secondo protocolli informatici efficienti, i dati territoriali condivisi necessari per lo sviluppo di progetti informati ex ante ai principi della salvaguardia delle componenti ambientali;

- pratiche online: attraverso un’interfaccia web i soggetti proponenti trasmettono i documenti digitali di progetto (ossia progetto e approfondimenti conoscitivi) secondo modelli predeterminati per classi progettuali e coerenti con le basi di dati territoriali del Sit-Via necessari all’istruzione della pratica, alla verifica dello stato di avanzamento ed agli esiti del processo;

- partecipazione del pubblico: attraverso un’interfaccia web il pubblico accede secondo modalità di trasparenza riferite al contesto ed al progetto e, se del caso, può presentare eventuali osservazioni. In particolare si prevede di associare a osservazioni in forma testuale allegati in formato digitale (immagini raster e dati Gis) utili all’integrazione delle basi conoscitive utilizzate in fase di valutazione.

L’implementazione di procedure protette da firma digitale consentirebbe in un futuro prossimo di eliminare la presentazione di supporti fisici altrimenti complemento necessario delle procedure online attraverso procedure di front-office.

Per garantire l’assenza di effetti di digital divide e garantire un accesso equo a tutti gli attori coinvolti, il sistema può offrire accesso tramite il world wide web e presso postazioni fisse decentrate presso gli uffici centrali e/o periferici.

In tal modo è possibile implementare il sistema secondo il modello generale proposto nello schema di Figura 1, in base al quale, i progetti sono inoltrati mediante modelli standardizzati per classi di lavori in formato Gis, al fine di garantire la coerenza geografica con le basi di dati territoriali del Sit-Via e la coerenza dei modelli di dati per l’implementazione delle procedure analitiche in fase di valutazione. Attraverso strumenti di analisi Gis avanzate, è possibile implementare procedure di valutazione dei vincoli normati e utilizzare strumenti di analisi esplorativa per delibera negli altri casi.

La sperimentazione della procedura di Via per la Sardegna

L’analisi di un progetto sottoposto a Via richiede oggettività tecnica e indipendenza da eventuali influenze degli attori forti (politici o economici) esterni al processo valutativo che potrebbero influenzarne l’iter procedurale.

Per poter garantire l’obiettività del processo valutativo è opportuno che anche la presentazione dei progetti sia regolata ed uniforme, che siano cioè fissati protocolli nei quali, per ciascuna tipologia di opera, siano designati gli elaborati progettuali e i formati nei quali questi dovranno essere presentati, affinché il progetto venga sottoposto alla procedura di Via.

Per uno snellimento della procedura, soprattutto in fase di screening, i progetti dovranno essere presentati in formato digitale, in particolare in formato Gis secondo modelli condivisi, in modo da verificarne in tempo reale la compatibilità con le componenti ambientali del territorio e le misure di pianificazione vigenti.

Si potrà conoscere, così, il grado di sensibilità del sito, che costituirà indicazione sulla necessità di determinate analisi approfondite.

Naturalmente a questo fine occorre stabilire protocolli di regole esplicite alle quali si attengano tutti gli attori, progettisti e organismo tecnico di valutazione.

I punti fondamentali da esplicitare nei protocolli sono, fondamentalmente, quattro:

1. database geografici: la disponibilità di banche dati certificate ed accessibili a tutti gli attori facilita lo sviluppo di basi di conoscenza e analisi compatibili sui quali sia i progettisti che l’organismo tecnico possono lavorare coerentemente;

2. informatizzazione del progetto: il progetto dovrà essere presentato secondo formati digitali e sistemi di riferimento geografici condivisi in modo da poter essere inserito nel contesto territoriale in tempo reale;

3. definizione degli indicatori per ogni singola categoria progettuale: ciascuna categoria progettuale dovrà essere studiata sulla base di una serie di indicatori, o fattori nel caso siano caratterizzati da matrice spaziale, che esplicitino in maniera chiara le relazioni fra le opere di ogni singola categoria ed il contesto ambientale in cui si inseriscono;

4. descrizione sintetica del progetto: si tratta di un allegato progettuale che dovrà contenere i codici descrittivi ed i parametri quantitativi del progetto non rappresentabili attraverso i modelli di dati Gis in relazione allo specifico contesto. Esso riporta in maniera ordinata, chiara, esplicita e regolata, gli aspetti progettuali di tipo quantitativo, qualitativo e di ricaduta socio-economica.

I progetti sottoposti a valutazione dovranno rispettare le regole fissate da tali protocolli che permetteranno di delineare i percorsi procedurali specifici per tipologie e contesto, e che permetteranno ai progettisti che si attengono a tali regole di auto-certificare i progetti, che in questo modo saranno anche progetti capaci di promuovere gli interventi in termini di immagine e di comunicazione.

Fissate tali regole, inoltre, è possibile riferire tutti i dati del progetto ad un sistema informativo territoriale fin dall’origine che può essere utilizzato con tre diverse finalità:

1. effettuare un primo screening per la verifica di compatibilità del progetto con il territorio e le misure di pianificazione in atto;

2. studiare il rapporto del progetto con il contesto;

3. effettuare le operazioni di monitoraggio.

Conclusioni

L’amministrazione regionale della Sardegna in questi ultimi tempi ha creato le condizioni operative per recepire ed adottare i quadri normativi comunitari e nazionali in materia di valutazione di compatibilità di piani e progetti che troveranno applicazione in una proposta di legge unitaria.

Le esperienze recenti in materia di Via e Vas disegnano, infatti, scenari favorevoli per la definizione di scelte di sviluppo del territorio coerenti con un quadro normativo regionale riferito all’ambiente complessivo.

Se da un lato, a livello regionale la Vas ha trovato applicazione solo nel caso della Vea del Por Sardegna, la sperimentazione di procedure di valutazione e la costruzione di quadri di conoscenza condivisi, con modalità che vanno affermandosi nel processo di pianificazione, consentirà di estendere l’applicazione della Vas anche ai piani urbanistici ed ai progetti che incidono fortemente sui modelli di sviluppo locale. Si dovrebbe piuttosto procedere ad una revisione degli indicatori utilizzati nella costruzione della conoscenza di sfondo per sperimentare forme di collaborazione orientate a processi partecipativi cui è stata data minore attenzione nelle esperienze in atto, e per sottolineare l’importanza della loro valenza spaziale.

Le procedure di Via, seppur ancora riferite ad un quadro normativo parziale e transitorio, hanno consentito di sottoporre a verifica di compatibilità ambientale differenti categorie di progetti e di mettere in evidenza criticità e opportunità insite nel processo di valutazione, fornendo così linee di indirizzo per lo sviluppo della nuova legislazione di riferimento.

Le attività condotte finora a livello regionale possono, dunque, essere considerate alla stregua di un laboratorio in cui si sperimentano procedure normative e tecniche di costruzione della conoscenza finalizzate alla messa a punto di un esaustivo strumento di legge.

Le esperienze condotte e quelle ancora in corso evidenziano, infine, la necessità di strumenti di aiuto alle decisioni e partecipativi che utilizzano basi conoscitive finalizzate ad ottenere, con procedure efficienti ed efficaci, il consenso degli attori e delle comunità d’ambito in un bilanciato rapporto tra lo sviluppo socio-economico del territorio e compatibilità ambientale delle trasformazioni indotte da piani e progetti.

Bibliografia

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Zoppi C. (2003), Servizi pubblici e qualità della vita urbana, Gangemi, Roma.

1. caos, elaborazione computerizzata di Nicola Vitolo